EU – Uppbyggnaden

EU-samarbetet liknar ingenting annat. Unionen är varken en förbundsstat eller en internationell organisation utan något så ovanligt som ett bindande samarbete mellan självständiga stater. Konstruktionen kan likna ett lapptäcke men har en noga avvägd maktbalans mellan olika instanser.

• EU-kommissionen lägger förslag och övervakar genomförandet. Man ansvarar för det gemensamma bästa, helheten. Kommissionen består av utsedda (höga) tjänstemän från varje medlemsland men får inte ta instruktioner från något land eller annan part.

• Europeiska rådet (toppmötet) samlar stats- och regeringscheferna i medlemsländerna och är högsta instans, drar upp riktlinjer och enas om övergripande steg. Här försvarar varje land sitt nationella intresse.

• Ministerrådet är den ena av EU:s lagstiftare, platsen där medlemsländernas regeringar möts för att överlägga och besluta om lagar och regler.

• Europaparlamentet (ofta kallat EU-parlamentet) är den andra lagstiftande församlingen och utgör folkets röst. Ledamöterna väljs i direkta val vart femte år och kommer från alla medlemsländer.

• EU-domstolen avgör tvister som uppstår om lagtolkning och garanterar på så vis att lagar och regler följs lika av alla.

Dessa institutioner presenteras mer utförligt längre ner. En förenklad bild av hur arbetet fungerar ser ut så här: EU-kommissionen lägger lagförslag. Minister­rådet och parlamentet förhandlar och beslutar om förslaget. EU-domstolen fäller det land som inte följer EU:s lagstiftning.

En närmare titt avslöjar förstås att förfarandet och varje parts roll är mer nyanserad än så. Proceduren skiljer sig till exempel beroende på om frågan handlar om utrikespolitik eller miljö. Vad som gäller mer exakt för varje område framgår av EU:s fördrag.

Skälet till att många olika beslutsprocesser vuxit fram inom EU är bland annat den dragkamp som förts mellan förespråkare för en överstatlig utveckling med effektiva, centraliserade beslut och förespråkare för en mellanstatlig linje med maximalt oberoende för medlemsländerna.

Överstatligt…

En överstatlig process innebär att medlemsländerna överlämnar rätten att fatta beslut till EU och måste underkasta sig sådant som bestämts gemensamt, numera handlar det oftast om majoritetsbeslut. EU-kommissionen utövar här stort inflytande genom sin rätt att lägga förslag och genom att övervaka att beslut genomförs.

Fördelen med överstatlighet är effektiviteten. Det långsammaste landet får inte bestämma takten. De små länderna vinner också i inflytande när gemensamma spelregler ser till att det blir lika för alla. Den överstatliga delen av EU är mer öppen för insyn eftersom den kontrolleras av det folkvalda Europaparlamentet och av EU-domstolen.

Exempel på områden där EU-beslut är överstatliga och tvingande är allt som rör den inre marknaden med sin fria rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer. Det gäller också beslut om euron, om handel, jordbruk, fiskeri, miljö, arbetsrätt, arbetsmiljö, rättsligt och polisiärt samarbete samt asylpolitiken.

… eller mellanstatligt

I den mellanstatliga linjen behåller den enskilda nationen beslutsmakten och kan välja att avstå från – eller bara utföra delar av – en överenskommen plan. Fördelen är största möjliga nationell handlingsfrihet.

Inom utrikes- och säkerhetspolitiken är de tvingande inslagen få. Ett land är bara förpliktigat att agera solidariskt i en fråga där EU-länderna har enats om en hållning. Inom försvar finns ett mellanstatligt samarbete där unionen kan enas om att gemensamt sända ut militära trupper i fredsbevarande syfte men inget land kan tvingas att delta i eller bidra till en militär aktion.

Beslut om skatter är en nationell kompetens och enbart momsnivåer beslutas gemensamt. EU-ländernas skattemyndigheter bedriver vidare ett icke-bindande samarbete för att förhindra skatteflykt och skattebedrägerier.

En mellanstatlig form av europeiskt samarbete med inslag av helt frivillig karaktär existerar också. På områden som sysselsättning, pensionssystem och vissa sociala frågor har länderna till exempel valt att sätta upp gemensamma ambitioner men låter det vara frivilligt hur och om varje land uppnår målen. Tanken är att grupptrycket ska få saker att hända.

Europeiska rådet

EU:s högsta styrande organ är Europeiska rådet, eller toppmötet som det kallas i vardagslag. Här möts medlemsländernas stats- och regeringschefer för att dra upp de stora politiska riktlinjerna som ministrar och tjänstemän sedan ska förverkliga.

Europeiska rådet möts minst fyra gånger om året. En gång i tiden var det relativt enkla sammankomster mellan sex, sju eller tio toppolitiker men med tiden har omfattningen vuxit till delegationer med flera tusen människor och tusentals internationella journalister. Av praktiska skäl hålls toppmötena i Bryssel.

Toppmötet brukar pågå ungefär en och en halv dag med arbetslunch och arbetsmiddag inlagd i programmet. Talartiderna blir korta när närmare 30 premiärministrar eller presidenter ska hinna få ordet.

Toppmöten är slutna affärer men Europaparlamentets talman bjuds in för ett kort, inledande tal innan själva mötet öppnas. Under eurokrisen från 2009 bjöds ofta Europeiska centralbankens (ECB) chef in för att diskutera med stats- och regeringscheferna. Även militäralliansen Natos chef har fått delta liksom FN:s flyktingkommissarie. EU-kommissionens ordförande sitter alltid med under toppmötet.

Toppmötet har sin egen ordförande som väljs för 2,5 år i taget och ska hålla i dess dagordning. EU:s förste permanente ordförande (”president”) var Belgiens före detta premiärminister Herman Van Rompuy (2009–2014). Polens tidigare premiärminister Donald Tusk hade uppdraget därefter. Han ersattes 2019 av den belgiske före detta premiärministern Charles Michel. Från 1 december 2024 heter rådsordförande António Costa (f d portugisisk premiärminister).

Europeiska rådet är normalt inte plats för formella beslut utan för att lägga fast politisk inriktning. I skriftliga slutsatser slår toppmötet fast vilket arbete EU bör prioritera framöver. Men när det gäller ramarna för unionens sjuåriga budget, liksom utnämningar till EU:s ledande befattningar, är det här avgörandet faller.
Beslut om att ändra i EU:s fördrag fattas också av toppmötet, som brukar låta det gå via en en regeringskonferens – en instans för att förhandla fram fördragsändringar.

Vårtoppmötet i mars ägnas alltid åt att lägga fast riktlinjer för ekonomisk politik och sysselsättningspolitiken.

Numera har stats- och regeringscheferna i EU nära nog daglig telefonkontakt för att diskutera aktuella frågor men toppmötet förblir en viktig plats för informella samtal, för att knyta personliga kontakter och vänskapsband.

Ministerrådet

EU:s lagstiftning kan liknas vid ett tvåkammarsystem där ministerrådet utgör en kammare och Europaparlamentet den andra. Ministerrådet möts i Bryssel (eller i Luxemburg tre månader om året) och består av en minister från varje medlemsland. Vilka ministrar som möts beror på vilka frågor som ska behandlas. Gäller det miljö samlas miljöministrarna, handlar det om jordbruk är det jordbruksministrarna som träffas. Samordningsansvar ligger på utrikesministrarna när de möts i vad som kallas Allmänna rådet.

Alla frågor som ska upp till ministrarna har först behandlats i någon av ministerrådets cirka 250 arbetsgrupper där tjänstemän från medlemsländernas departement eller myndigheter deltar. När en fråga närmar sig politiskt beslut lyfts den till Coreper, medlemsländernas permanenta representationer i Bryssel, för slutbehandling. I praktiken är det ofta här som kompromisserna mejslas ut.

EU har valt att låta ordförandeskapet för ministerrådet rotera så att medlemsländerna turas om att förbereda och leda ministermöten och arbetsgrupper ett halvår i taget. Sverige var EU-ordförande under andra halvåret 2009 och våren 2023.

Ordförandelandet lägger fast dagordningen för rådsmöten. Sittande ordförandeland brukar samordna frågorna med nästföljande och föregående ordförandeland. Ett ordförandeland sägs till 90 procent ägna sig åt ”ärvda” frågor och bara till 10 procent åt frågor som landet själv önskar ta upp.

När ministerrådet antar nya gemensamma regler kan besluten fattas enhälligt eller med majoritet (se nedan), beroende på vilket samarbetsområde beslutet gäller. Majoritetsbeslut infördes först för inre marknadsfrågor 1987 men har efter hand kommit att omfatta de flesta politikområden.

Hur många röster som ett land har i EU:s ministerråd beror på dess folkmängd. Sverige har till exempel 10 röster och Tyskland 29. Fördelningen ger med avsikt de mindre länderna relativt sett större tyngd än de större. Fördelningen är också gjord så att de stora länderna inte ska kunna förena sig mot de små och rösta ned dem.

I kanske nio fall av tio diskuterar ministerrådet sig fram till enighet och behöver inte rösta. Men vid omröstning krävs så kallad dubbel majoritet för de flesta beslut. Då måste ja-rösterna utgöra 55 procent samt representera minst 65 procent av EU:s befolkning.

Det finns möjlighet att blockera ett majoritetsbeslut om minst fyra länder som tillsammans representerar 35 procent av EU:s befolkning gör gemensam sak. I de enstaka fall som ett lagförslag inte kommit från EU-kommissionen eller EU:s utrikeschef gäller 72 procent samt 65 procent av befolkningen.

Enhällighet gäller numera enbart för beslut om större utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, EU:s finanser, nya medlemsländer, medborgarskap, harmonisering av indirekta skatter, harmonisering av socialförsäkringar och socialt skydd, familjerätt, operationellt polissamarbete och om EU-åklagaren. Enhällighet råder när alla länder har röstat för (nedlagda röster räknas inte).

Utrikesministerrådet är speciellt genom att det leds av en europeisk utrikeschef (formellt kallad höge representanten) som också uppträder som EU:s ansikte utåt. Unionens utrikeschef är utrustad med en egen diplomatisk tjänst och ska alltid parallellt inneha posten som vice ordförande i EU-kommissionen. Först på posten blev brittiska Catherine Ashton 2009. Italienskan Federica Mogherini tog över 2014. Mellan december 2019 och 2024 har spanjoren Josep Borrell varit EU:s utrikeschef för att efterträdas av estländska Kaja Kallas.

I en informell gruppering möts regelbundet de 19 euroländernas finansministrar för att samordna eurofrågor. De samlas före EU:s finansministermöten. På senare år har ibland icke-euroländer som Sverige fått sitta med och lyssna.
En av eurogruppens finansministrar väljs på 2,5 år till permanent ordförande. För närvarande är det Irlands Paschal Donohoe. Alltsedan finanskrisen 2010 har eurogruppen också mötts på stats- och regeringschefsnivå.

EU-kommissionen

EU-kommissionen i Bryssel är på många sätt unionens mest centrala institution med sina tre uppgifter: att föreslå regler, att verkställa och att övervaka. Kommissionen består av en ordförande och 26 kommissionärer, en från varje medlemsland och utsedda på fem år.

Ordföranden för EU-kommissionen brukar hämtas bland Europas sittande eller tidigare premiärministrar. Personen föreslås av stats- och regeringscheferna, som ska ta hänsyn till hur det senaste valet till Europaparlamentet utföll. Parlamentet ska sedan godkänna personen. Om en majoritet av ledamöterna inte vill godkänna förslaget måste ett nytt namn läggas fram.

När en ny kommissionsordförande skulle utses sommaren 2014 begärde Europaparlamentet att resultatet i EU-valet i maj samma år skulle vara helt avgörande; den kandidat som fick stöd av den största partigruppen i parlamentet borde få posten (den så kallade ”spitzenkandidat-proceduren”). Den borgerliga framgången i valet resulterade i att kristdemokraten Jean-Claude Juncker från Luxemburg blev EU-kommissionens ordförande från november 2014. Men när det var dags att ersätta honom 2019 föll spitzenproceduren bort och i stället utsågs Ursula von der Leyen, tysk försvarsminister (CDU). Hon fick sommaren 2024 förlängt mandat med fem år till.

De övriga 26 EU-kommissionärsposterna går till personer som föreslås av varje medlemsland i samråd med den nyvalde kommissionsordföranden. De hämtas oftast bland nuvarande eller tidigare regeringsmedlemmar. Varje kommissionär ansvarar för ett politikområde. De ska arbeta för det gemensamma bästa och får inte ta emot instruktioner från sina hemländer eller från partier, företag eller organisationer. Svensk kommissionär från december 2019 och fem år framåt har varit tidigare arbetsmarknadsministern Ylva Johansson (s) med inre säkerhet och migration som sina ansvarsområden. Efter henne har europaminister Jessica Roswall föreslagits från Sverige.

EU-kommissionen utarbetar förslagen till nya regler och lagar. På de allra flesta områden har kommissionen ensamrätt att lägga fram förslag vilket ger den ett starkt grepp om diskussionerna som ska följa. Inom till exempel utrikes- och säkerhetspolitiken kan dock även enskilda medlemsländer lägga fram förslag. Europaparlamentet har för sin del möjlighet att uppmana kommissionen att utreda och föreslå ny lagstiftning. Den möjligheten har också EU-medborgarna genom medborgarinitiativet, om de lyckas samla minst en miljon namnunderskrifter från minst sju länder.

Kommissionens andra viktiga uppgift är att verkställa beslut som ministerrådet fattar, till exempel via de specialiserade EU-byråer och organ som finns – cirka 40 stycken utplacerade i olika EU-länder med uppgifter som arbetsmiljö, mänskliga rättigheter, kemikalier, och så vidare.

En tredje uppgift är att se till att medlemsländerna tillämpar de gemensamma reglerna. Om ett land inte följer reglerna ska kommissionen anmäla landet till EU-domstolen.

Kommissionen är också den institution som representerar EU i förhandlingar med omvärlden, till exempel med handelspartner eller länder som söker EU-medlemskap.

Runt 30 000 personer arbetar i kommissionen varav nära en tredjedel är tolkar eller översättare. Personalen är uppdelad i generaldirektorat för olika ansvarsområden. Nationalitetstillhörigheten bland de anställda ska avspegla den europeiska befolkningens sammansättning.

Generaldirektoraten knyter till sig arbetsgrupper och kommittéer med statliga tjänstemän eller fristående experter från medlemsländerna. En del av kommittéerna deltar i arbetet med blivande regelförslag. Andra förvaltar och beslutar om tekniska detaljfrågor som kan vara nog så viktiga, till exempel att ta fram vaccin mot covid-19 eller att göra upp listor över förbjudna ingredienser i matvaror.

Europaparlamentet

Europaparlamentet är EU:s andra lagstiftande kammare. Det skiljer sig från ett nationellt parlament i Europa bland annat genom att det varken kan föreslå nya lagar eller besluta om skatter. Dess huvudsakliga uppgift är att lagstifta. Om parlamentet inte blir enigt med ministerrådet dör lagförslagen.
Europaparlamentet har veto över avtal med tredje land liksom över EU:s budget vilket ger församlingen avsevärt inflytande. Parlamentet följer sedan genom sitt budgetkontrollutskott hur EU:s pengar används och utövar sin rätt att bevilja eller neka de andra institutionerna ansvarsfrihet för hur unionens medel har förvaltats.

Ännu en källa till inflytande är parlamentets rätt att uttala sig om personutnämningar. Parlamentet ska till exempel godkänna kommissionens ordförande liksom den nya kommissionen i sin helhet (men alltså inte enskilda ledamöter). Det yttrar sig också om revisorerna i revisionsrätten samt om chefen för Europeiska centralbanken (ECB) och utser EU:s ombudsman (se nedan).

Sedan 1979 väljs Europaparlamentets ledamöter vart femte år genom direkta val i medlemsländerna. Valen genomförs i enlighet med den enskilda nationens traditioner. Valdeltagandet brukar vara lägre än i de nationella valen. I juni 2024 valdes 720 ledamöter in från 27 länder, varav 21 från Sverige.

Parlamentet sammanträder i plenum en vecka i månaden i den franska staden Strasbourg och håller årligen minst sex kortare sammanträden i Bryssel. I perioderna däremellan arbetar ledamöterna i Bryssel. Många försök har gjorts att sätta stopp för den månatliga flyttcirkusen mellan Strasbourg och Bryssel som är både kostsam och opraktisk men förslagen har aldrig vunnit enhällighet.

Ledamöterna grupperar sig inte efter hemland i parlamentet utan samlas i politiska grupper. Över 100 nationella partier finns representerade i Europaparlamentet, uppdelade i åtta parlamentsgrupper:

• Den största är den kristdemokratiska och konservativa partigruppen EPP som domineras av tyska CDU/CSU där bland andra svenska Moderaterna och Kristdemokraterna ingår. Den har 188 mandat.
• Näst störst med 136 mandat är den socialdemokratiska partigruppen S&D, där svenska Socialdemokraterna är med.
• Därefter följer den nya ytterhöger-gruppen Patrioter för Europa som domineras av Marine Le Pens franska Rassemblement National (tidigare Front National) och ungerska regeringspartiet Fidesz. Den har 84 mandat.
• Fjärde störst är nationalkonservativa ECR med 78 mandat. Störst i denna grupp är Italiens bröder och polska Lag och Rättvisa (PiS). Här ingår Sverigedemokraterna.
• Nummer fem i storleksordning är den liberala gruppen Renew Europe med svenska Centerpartiet och Liberalerna, liksom den franske presidenten Emmanuel Macrons parti Renässans. Den har 77 mandat.
• Sedan kommer den Gröna gruppen/EFA som har 53 mandat. Förutom gröna partier ingår tre piratpartister och några mindre självständighetspartier, till exempel från Katalonien. Här ingår svenska Miljöpartiet.
• Sjunde störst är Vänstern med bland annat Det okuvliga Frankrike, tyska Die Linke och italienska Femstjärnerörelsen. Även det svenska vänsterpartiet finns här. Vänstern har 46 mandat.
• Den minsta och åttonde partigruppen är ny och domineras av tyska Alternative für Deutschland som bildat ESN (Europas suveräna nationer) tillsammans med flera mycket små partier från Östeuropa men också med det franska extremhögerpartiet Återerövring.
  ESN har 25 mandat.
• Ytterligare 32 ledamöter har ingen partigrupp utan sitter som fristående ledamöter. Här återfinns till exempel sex personer från Bündnis Sahra Wagenknecht, ett tyskt parti som brutit sig ut ur Die Linke för att få vara invandringskritiska. Här finns en ledamot som fått lämna AfD på grund av misstankar om spioneri för Rysslands räkning. Här finns också en ung cypriotisk influencer, en grekisk kommunist och två tyska komiker som bedriver politisk satir via sitt parti Die Partei.

De politiska grupperna är de verkliga maktcentra i parlamentet. De gör bland annat upp om vem som ska bli talman, vice talman och ordförande i de 20 fackutskotten där det egentliga politiska arbetet sker. I debatter och omröstningar är det ibland svårt att urskilja den traditionella höger-vänsterskalan i åsikter eftersom ledamöterna i Europaparlamentet också styrs av nationella eller regionala intressen.

Parlamentet spelade en uppmärksammad roll kring årsskiftet 1998–1999 när uppgifter om maktmissbruk inom EU-kommissionen hade blivit omfattande. En rapport från en oberoende expertkommitté var så graverande att parlamentet hotade att fälla kommissionen om den inte avgick självmant avgick, vilket den då gjorde.

Parlamentet fick också uppmärksamhet hösten 2004 när ledamöterna inte ville godkänna en nyutnämnd kommission på grund av att en kommissionär uttalat sig på ett sätt som uppfattades som nedsättande gentemot homosexuella och kvinnor. Parlamentet fick även den gången sin vilja igenom. 2012 fällde Europaparlamentet ett internationellt handelsavtal, Acta, som redan var undertecknat av ett 30-tal länder i världen varav 22 EU-regeringar. Acta kunde därmed inte träda i kraft.

Frågan om hur stor makt Europaparlamentet ska ha diskuteras ofta. Som EU:s enda direkt folkvalda organ har det kämpat för ökat inflytande – och vunnit det steg för steg. Vetot över budgeten har använts till att stärka parlamentets roll. Likaså har vetot över avtal med tredje land eller nya medlemsländer utnyttjats i detta syfte.

Varje ny fördragsändring som EU gjort har gett parlamentet mer att säga till om så att det nu har delad beslutanderätt med ministerrådet om lagstiftning på i stort sett alla politikområden. Utanför ledamöternas direkta inflytande ligger i stort sett bara skattepolitik samt utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken.

Domstolen

När det uppstår tvister om hur EU:s regler eller beslut ska tolkas är det Europeiska unionens domstol (EU-domstolen) som avgör. Den kan utdöma böter till länder som inte följer unionens regler. Den kan också underkänna beslut som kommissionen, ministerrådet och parlamentet har fattat om dessa inte är förenliga med EU:s fördrag.

EU-domstolen fungerar som vägvisare för nationella domstolar när de ska tolka EU:s lagar och regler så att de följs lika av alla, överallt. När komplicerade ärenden ska avgöras kan därför – i vissa fall måste – nationella domstolar begära förhandsbesked från EU-domstolen, som talar om hur reglerna bör tolkas i det särskilda fallet. Det är dock alltid den nationella domstolen som därefter avkunnar dom i målet.

EU-domstolen består av två avdelningar. Den övre instansen, som bär namnet domstolen, har hand om alla principiella avgöranden, alla mål mot medlemsstater samt lämnar förhandsbesked till nationella domstolar.

Domstolen består av en domare från vart och ett av de 27 medlemsländerna samt elva så kallade generaladvokater, som förbereder ärenden. Domarna utses på sex år av medlemsländernas regeringar efter en granskning i en rådgivande kommitté.

Den lägre instansen, tribunalen, handlägger mål där en privatperson eller ett företag klagat över EU-institutioners beslut, mål om statsstöd och strafftullar. Tribunalen kan också pröva om en EU-institution är skadeståndsskyldig.

Övriga institutioner och organ

En femte och tung EU-institution är revisionsrätten som har till uppgift att granska hur EU:s finanser sköts, till exempel utbetalningen av jordbruks- eller regionalstöd. Revisionsrätten rapporterar årligen till Europaparlamentet vilket ska bevilja eller neka EU-institutionerna ansvarsfrihet för räkenskaperna.

Revisionsrätten påtalar inte bara fall av felaktig bokföring, ekonomiska oegentligheter och bedrägerier utan utvärderar dessutom nyttan av EU-stödet. Rättens betydelse har vuxit i takt med att kampen mot fusket inom EU har blivit en politiskt viktig fråga. Institutionen har sitt säte i Luxemburg. Ledningen utgörs av en företrädare från varje medlemsland som sitter på sex år.

EU har vidare två tunga remissorgan, Ekonomiska och sociala kommittén (Ecosoc) och regionkommittén, som ska yttra sig och ge synpunkter innan beslut om nya regler fattas på deras område.

I Ecosoc sitter företrädare för bland annat fackföreningar, samt arbetsgivar-, jordbruks- och miljöorganisationer, varav 14 är svenskar. Regionkommittén består av representanter för regioner och kommuner (från Sverige politiker från regionförbund och kommuner). De rådgivande organen har vardera 329 ledamöter, utsedda på fem år.

Bland de viktigaste fackorganen märks Europeiska centralbanken (ECB) i Frankfurt, som självständigt ansvarar för den gemensamma penning- och valutapolitiken, bestämmer räntan och har ensamrätt att trycka eurosedlar. I ECB finns också en enhet som övervakar större banker inom ramen för bankunionen.
Svenska Riksbanken sitter med i ECB:s allmänna råd, men inte i ECB:s styrelse där bara euroländer ingår.

Europeiska bankmyndigheten (EBA) i Paris består av tre specialiserade nätverk som övervakar finansiell stabilitet hos banker och finansiella institutioner.

Europeiska investeringsbanken (EIB) i Luxemburg fördelar de pengar som EU-länderna anslår för lån till utvecklingsprojekt inom EU och i utvecklingsländer.

Europol i nederländska Haag är en sambandscentral för poliser och tullare, som samordnar bekämpningen av internationell brottslighet. Eurojust är ett permanent nätverk av åklagare, också i Haag.

I Luxemburg finns Eurostat, som samlar in statistik från de europeiska länderna och sammanställer faktaunderlag.

För medborgarna finns en EU-ombudsman i Strasbourg som tar emot och utreder klagomål på EU-tjänstemäns eller institutionernas sätt att sköta sina uppgifter.

Den senaste EU-myndigheten att inrättas är EPPO, en europeisk åklagarmyndighet placerad i Luxemburg vars uppdrag är att utreda och föra till åtal bedrägerier mot EU-budgeten.

EU har ytterligare ett stort antal specialbyråer med varierande uppdrag men som alltid står för sakkunskapen genom att samla in information och utreda sina frågor. Däribland finns till exempel läkemedelsmyndigheten i Amsterdam (som beviljar läkemedelstillstånd), livsmedelsbyrån (som bland annat utvärderar tillsatser), miljöbyrån i Köpenhamn (med expertis om miljörisker i olika ämnen), smittskyddsbyrån i Stockholm (kunskap om pandemier), narkotikabyrån i Lissabon, Europeiska arbetsbyrån i Bratislava (ska övervaka att det inte fuskas med regler för fri rörlighet för personer, t ex utstationerad arbetskraft), ett centrum för övervakning av rasism i Wien, en IT-byrå, ett centrum för maritim säkerhet liksom en gemensam flygkontroll.

Beslutsfattandet

Det är framför allt tre institutioner som är inblandade när nya EU-regler ska beslutas: Kommissionen, parlamentet och ministerrådet. Förslag till nya regler kommer i stort sett alltid från kommissionen. Undantaget är utrikespolitiken där ett medlemsland kan lägga förslag.

EU-kommissionen tar hjälp för att få fram underlag till sina förslag. Alla uppslag diskuteras i första hand med nationella departement och myndigheter men också med Europaparlamentets fackutskott. Kommissionen har vidare expertkommittéer att tillgå dit forskare och branschexperter inbjuds.

Påverkan från utomstående intressegrupper är stor. Lobbyister från företag, regioner, konsumentorganisationer, miljögrupper och en mängd branschförbund finns på plats i Bryssel. De måste registrera sig offentligt och uppge vilka de arbetar för.

Kommissionen inleder ofta ett större lagstiftningsarbete med att bjuda in till utfrågningar. Ibland formuleras därefter en ”grönbok” med en analys av läget och förslag till lösningar som läggs ut för kommentarer.

Konsultationer görs via internet, vissa öppna enbart för intressegrupper, andra öppna för alla medborgare.

När ett formellt lagförslag ligger klart konsulteras regionkommittén och Ecosoc (se ovan). Lagförslagen går samtidigt till EU-ländernas nationella parlament.

EU-förslag ska alltid kontrolleras mot subsidiaritetsprincipen som säger att beslut ska tas på lägsta effektiva nivå – central, nationell eller lokal nivå. För varje nytt förslag måste kommissionen motivera varför ett EU-beslut anses nödvändigt.

Nationella parlament har möjlighet att ”dra ett gult kort” om de anser att EU-kommissionen har misstagit sig och lagt ett förslag som egentligen skulle hanteras på nationell nivå. Om en tredjedel av alla nationella parlament är överens måste lagförslaget gå tillbaka till EU-kommissionen för omvärdering.

Om ministerrådet och parlamentet inte kan enas om en viss lagstiftning finns en förlikningsprocess där ett mindre antal deltagare försöker nå en kompromiss. Denna förlikningskommitté har sex veckor på sig. Om den misslyckas kan parlamentet skrota förslaget.

Denna formella process har dock efter 2009 kommit att ersättas av en informell process, kallad trilog, där ministerrådet, parlamentet och EU-kommissionen i en liten och sluten grupp försöker enas. Därefter uppmanar parterna sina respektive huvudmän att rösta för kompromissen.

Trilogen förkortar processen och runt 85 procent av lagstiftningen har på det sättet kunnat tas redan vid en första omröstning i parlamentet (de formella procedurerna brukar ge två ”läsningar”.)

Tills vidare sker dessa triloger utan insyn men det har på senare tid höjts krav på att öppna processen, bland annat av EU:s ombudsman.

När ministerrådet och Europaparlamentet blivit överens utfärdar rådet en rättsakt. Dessa finns i flera former. De viktigaste rättsakterna är förordningar och direktiv, som skapar gemensamma regler. En förordning gäller omedelbart som lag i medlemsländerna. Ett direktiv ska omsättas i nationell lagstiftning inom en viss tid – det ger medlemsstaten lite större utrymme att anpassa lagstiftningen nationellt.

Dessutom kan ministerrådet utfärda beslut, rekommendationer och yttranden. Beslut är bara bindande för den part det riktar sig till, till exempel ett land, ett företag eller en enskild person.

För det rättsliga samarbetet finns så kallade rambeslut vilka samordnar nationella lagar (dessa tas med enhällighet). Rekommendationer och yttranden är aldrig bindande.

Lissabonfördraget från 2009 har minskat EU:s beslutsprocedurer från flera dussin ned till fem. Majoritetsomröstningar är huvudregel. Enhällighet finns kvar för bland annat ändringar av fördraget, skatter samt utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik (då en nedlagd röst räknas som ingen röst).

Skulle alla medlemsländer vara eniga kan ett politikområde där besluten enligt fördraget ska fattas med enhällighet övergå till majoritetsomröstning (den så kallade passerellen eller gångbron).

Demokrati och insyn

Sedan länge har EU-ländernas regeringar försökt införa större öppenhet i EU-samarbetet. Det har lett till mer information till pressen, TV-sända principdebatter i ministerrådet och offentliga beslutsprotokoll från rådet när det stiftar lagar. Parlamentet har alltid varit en mycket öppen institution med möjlighet för medborgare att följa både plenum- och utskottsdebatter.

Våren 2001 antog EU en offentlighetsprincip för EU-handlingar. Den går mycket långt efter europeiska förhållanden men inte lika långt som den svenska. Reglerna kräver att institutionerna för register över alla handlingar och svarar på en begäran om insyn i ett dokument inom 15 arbetsdagar. Det måste finnas ett väl grundat motiv för att neka att lämna ut en handling. Visselblåsare har fått ett starkt lagligt skydd för att kunna offentliggöra felaktigheter eller brott som begås i europeisk administration eller i något av EU-länderna.

EU:s senaste fördrag (se Framväxten) öppnade på flera sätt för större insyn och inflytande. Lissabonfördraget som trädde i kraft 2009 gjorde till exempel att ministerrådets lagstiftande möten blev öppna, delvis TV-sända och med offentliga protokoll. De nationella parlamenten får tillgång till nya EU-förslag vid samma tidpunkt som deras regeringar och har möjlighet att bromsa lagförslag som inte respekterar subsidiaritetsprincipen. Fördraget tilldelar intresseorganisationer en roll som remissinstans och EU-kommissionen konsulterar därför dessa regelbundet om nya förslag.

Slutligen tillkom ”medborgarinitiativet” där medborgarna kan begära nya EU-lagar. Det kräver dock att man kan visa upp en miljon namnunderskrifter från minst sju EU-länder inom loppet av ett år.

Ett allra första medborgarinitiativ godkändes i mars 2014, enligt vilket EU ska garantera alla medborgare tillgång till friskt vatten. Det resulterade i skärpta krav på nationella myndigheter.

Totalt har 118 medborgarinitiativ sett dagens ljus men bara 6 stycken har klarat hela processen och blivit del av EU:s lagstiftningsprocess.