Ingen lätt väg tillbaka när Biden ska hantera Iran

Iran och USA har egentligen inte haft någon fungerande relation de senaste 40 åren. Undantaget var Barack Obamas andra presidentperiod (2013–17) då förhandlingarna kring Irans kärnenergiprogram ledde till en regelbunden och fungerande dialog. Sedan kom Donald Trump som helhjärtat gick in för att sabotera alla former av multilaterala avtal, särskilt dem som slutits av Obama. Iranavtalet var ett av dessa rituella offer där Trump inte bara hade det republikanska partiets helhjärtade stöd. Han infriade också förväntningar från Israel och Saudiarabien som varit emot avtalet från allra första början.  

2018 meddelade Trump att USA inte längre tänkte följa avtalet som ingåtts 2015. USA återinförde de sanktioner som upphävts i samband med avtalet samt upprättade en rad nya. Det officiella syftet var att få Teheran till förhandlingsbordet – även om det aldrig var riktigt klart vad USA ville uppnå med nya förhandlingar. Det inofficiella målet som utrikesminister Mike Pompeo och andra strävade efter var att den islamiska republiken skulle implodera under trycket av ekonomiska sanktioner och folkligt missnöje. Irans ekonomi har lidit enorm skada på grund av de amerikanska sanktionerna och detta har i huvudsak drabbat befolkningen.

Men Teheran svarade i samma sturiga anda som man uppvisat före kärnenergiförhandlingarna och ökade sin anrikning av uran. Enkelt uttryckt har ledarna i Teheran gång på gång visat att de inte viker sig för påtryckningar, tvärtom leder det endast till en eskalering. Det enda tydliga och institutionaliserade framsteget, kärnenergiavtalet, har skett genom förhandlingar och kompromisser.  

Omgiven av finansminister Steven Mnuchin (t v) och vicepresident Mike Pence visar president Trump sommaren 2019 upp en nyss underskriven presidentorder om att utvidga sanktionerna och därmed öka trycket på Iran. Foto: Alex Brandon/AP/TT.

Skadad trovärdighet

Under sensommaren och hösten har allt fler tecken tytt på att Trump och framförallt Pompeo, försökt provocera Iran till en reaktion som skulle kunna leda till en eskalering av konflikten. USA gjorde också ett desperat men misslyckat försök att genom säkerhetsrådet aktivera FN-sanktionerna och förlänga det tidsbegränsade vapenembargot i kärnenergiavtalet (se faktaruta).

Kontentan av Trumps fyra år vid makten är att USA:s trovärdighet skadats rejält. Den generella principen om att ingångna avtal gäller oavsett maktskiften har underminerats och detta kommer att få konsekvenser på flera håll. Politiker och analytiker i Teheran ställer sig frågan om huruvida det Biden skriver under kommer att vara relevant i fall Trump eller Pompeo återtar Vita huset 2024.

Frågan är egentligen mycket större än relationen till Iran, det handlar om dysfunktionaliteter och djupa förkastningslinjer i det amerikanska politiska systemet. När kärnenergiavtalet slöts kunde Obama inte få kongressen att gå med på att slopa sanktioner som en amerikansk motprestation till de iranska eftergifterna. Nödlösningen blev att USA:s president utfärdade dispens på löpande band från kongressens sanktioner. Antagandet var att framtida presidenter skulle hålla fast vid avtalet tills man lyckats upphäva sanktionerna.

Pandemin har inneburit ytterligare påfrestningar på Irans ekonomi och på iraniernas vardag. Foto: Vahid Salemi/AP/TT. 

Vad vill då Biden?  

Biden är en centrist och som sådan vill han återskapa någon sorts normalitet, men kärnteknikavtalet var impopulärt även bland en del (pro-israeliska) demokrater så att återgå till det är inte lika okontroversiellt som till exempel att återansluta USA till Paris-avtalet.

Icke desto mindre har Biden tydligt signalerat att han vill att USA går tillbaka till att följa avtalet. Därefter har även andra tongångar hörts från personer i hans omgivning, särskilt från den tillträdande nationella säkerhetsrådgivaren Jake Sullivan, men även från andra i Washington som vill påverka Bidens Mellanösternpolitik. Dessa menar att Trump må ha varit klumpig, men att hans massiva ekonomiska krigföring mot Iran har haft effekt och att Teheran följaktligen är i stort behov av att få bort sanktionerna. Biden skulle därmed kunna utnyttja denna iranska desperation för att vinna större eftergifter från Iran än dem som avtalet gav. Om han däremot skulle gå tillbaka till avtalet utan krusiduller är han bunden av avtalet att hjälpa Iran att komma på fötter ekonomiskt.  

Problemet med denna uppfattning är att den i sedvanlig ordning överskattar USA:s förmåga att påtvinga motståndaren sin vilja och grovt underskattar motståndarens vilja att stå ut med den smärta som USA kan tillfoga. Trots det pressade ekonomiska läget har Teheran inga planer på att ge vika. Utifrån den iranska regeringens perspektiv måste alla vägar framåt gå via kärnenergiavtalet som också befästs i FN:s säkerhetsråds resolution 2231, vilken USA egentligen är bunden till. Att nu ge vika och tillåta USA att göra tillägg till avtalet öppnar dörren för ständigt nya amerikanska försök att flytta målgången så att Iran, i likhet med Irak under Saddam Husseins sista år vid makten, aldrig kan nå vägs ände.  

Iranier demonstrerar mot USA efter attentatet mot kärnfysikern Mohsen Fakhrizadeh i november 2020. Fakhrizadeh var en av de tongivande vetenskapsmännen inom Irans kärnforskning. Han dödades i ett bakhåll när han färdades i bil utanför Teheran. Israel anklagades för att ligga bakom dådet men händelsen väckte också ilska mot USA. Foto: Vahid Salemi/AP/TT.

För att komplicera bilden ytterligare är Israel och Saudiarabien angelägna om att USA inte återgår till avtalet, eller åtminstone att en återgång kopplas till nya förhandlingar om andra trätomål, till exempel Irans robotprogram samt landets stöd till Damaskus, Bagdad, och huthirebellerna i Jemen.  

Tre velande musketörer 

De tre stora EU-länderna, Storbritannien, Frankrike, och Tyskland (E3), har lett EU:s arbete rörande Irans kärnenergiprogram. Brexit har inte förändrat detta i någon större utsträckning, då Storbritannien har en röst via sin permanenta plats i FN:s säkerhetsråd. 

EU har utsatts för mycket tryck av Trumpadministrationen som försökt få unionen att falla in i ledet och delta i kampanjen mot Teheran. Bryssel och E3 har stått emot trycket i hopp om att Trump förhoppningsvis inte skulle bli återvald.  

Ända sedan 2016 har EU diskuterat och artikulerat ett större behov av att uppnå strategisk autonomi, i första hand i försvarsfrågor men med tiden (och mot bakgrund av Trumps framfart) har unionen insett att behovet rör mer än storleken på försvarsbudgetar. En av de frågor som tidigt aktualiserade strategisk autonomi var just Iran och kärnenergiavtalet, som EU försvarade och som Trump försökte sabotera. Bryssel och medlemsstaterna tog några försiktiga steg framåt för att kunna följa sin egen linje i frågan och försvara avtalet mot sin främsta allierade, USA. 

EU:s utrikeschef Josep Borrell (i mitten till höger) träffar Irans utrikesminister Mohammad Javad Zarif (andra från vänster) vid ett möte i Teheran. Foto Ebrahim Noroozi/AP/TT.

Nu när det är klart att USA kommer att få en ny president verkar de tre stora med viss lättnad vilja falla tillbaka på sin invanda roll av att vänta på signaler från Washington innan de bestämmer sig. Iran är helt enkelt inte ett centralt element i det tvehågsna uppbyggandet av strategisk autonomi. 

Följaktligen har E3 i veckorna efter valutgången kommit med lite olika besked om kärnenergiavtalet och hur Biden bör förhålla sig till det. Trojkan har med andra ord gjort avsteg från sin egen tydliga linje under fyra år med Trump, i tron att på det viset kunna vara Biden till lags. Till exempel har E3, med förmodan om att det är Bidens inställning, signalerat att avtalet kan behöva kompletteras med restriktioner för Irans robotprogram (som länge bekymrat EU).

Utsikt från Tehran 

Även i Teheran har debatten varit intensiv om huruvida man ska acceptera ett amerikanskt återinträde och förhandla bortom kärnteknikavtalet. Den högste ledaren, ayatolla Ali Khamenei, har understrukit att man inte kan lita på USA, att kärnteknikavtalet gäller endast just kärnteknik och att det är lönlöst att förhandla om något annat med USA. Det här är den roll som Khamenei ofta klär sig i – att upprätthålla den revolutionära kampandan och den orubbliga misstron mot USA.

Som kontrast har den sittande presidenten Hassan Rohani varit mer optimistisk i sina uttalanden om Biden. Rohanis eget eftermäle är oundvikligen knutet till kärnteknikavtalet och han har vid varje tillfälle försökt att hålla fast vid att avtalet var ett steg i rätt riktning och att USA kan komma tillbaka till det. Han har varit tydlig med att avtalet inte kan omförhandlas men har inte uteslutit avtal om andra frågor. 

Det iranska parlamentet domineras av hårdföra grupperingar, inklusive talmannen Muhammad Bagher Qalibaf, som in i det sista vill vingklippa den redan försvagade regeringen inför presidentvalet i juni 2021. Till detta kommer den historiska misstron mot USA som förstärkts av Trumps utträde ur avtalet, USA:s ekonomiska krigföring och mordet på general Qasem Soleimani i början av året. Parlamentet har, efter mordet på kärnteknikforskaren Mohsen Fakhrizadeh, försökt begränsa IAEA:s tillgång till det iranska kärnenergiprogrammet och på andra sätt understrukit att man inte tänker acceptera fler kompromisser med USA och Europa.

Även utrikesminister Javad Zarif har pekat på att dörren står öppen för ett amerikanskt återinträde men har tydligt signalerat att försöken att lägga andra frågor till agendan är dödfödda. Här är det viktigt att påminna om att Iran ser sitt robotprogram som en del av landets strategiska försvar. Iran kommer aldrig att ha kapacitet att bygga ett flygvapen som kan mäta sig med Israels, Saudiarabiens eller USA:s. Drönare och robotar är lättare och billigare att producera. Med ökad precision kan de utgöra ett avskräckningsmedel mot yttre fiender. 

Troligtvis förstår även ledarna i Teheran att regionala frågor kommer att behöva lösas via förhandlingar men ser detta som separat frågor, skilda från kärnenergiavtalet. Och de är tydliga med att de inte kommer att ge sig in i en process som endast utgår från saudiska eller israeliska önskemål utan att även iranska politiska och säkerhetsintressen måste tillgodoses.