Ekonomisk modernisering eller stormaktspolitik?

I oktober 2011 lät Rysslands dåvarande premiärminister Vladimir Putin publicera en principförklaring om en ny kurs i utrikespolitiken. Eftersom han tio dagar tidigare hade avslöjat att han tänkte ställa upp i det stundande presidentvalet, något som satte punkt för spekulationer som pågått i åratal, stod det klart att den skulle gälla från och med hans återinträde på presidentposten. Kommentatorer uppmärksammade också att detta var hans första principiella uttalande angående utrikespolitiken sedan avslöjandet, vilket talade för att det handlade om den linje som skulle komma att gälla.

I sin artikel sade Putin att regionbunden integration inom ramarna för det forna sovjetområdet var en nationell prioritet och att landet, tillsammans med Kazakstan och Vitryssland, var i färd med att lägga grunden till en framtida euroasiatisk union. Den skulle bygga vidare på den tull­union mellan dessa tre länder som trädde i kraft 2010.

Nästa steg skulle vara ett ekonomiskt samarbetsområde med start 1 januari 2012. Detta skulle sedan utmynna i en fullskalig ekonomisk union. Tidsplanen var till en början mycket ambitiös. Först talades det om 2013 som ett möjligt startdatum, vilket ganska snart flyttades fram till 2015.

Den 1 januari i år trädde Euroasiatiska ekonomiska unionen (EEU) i kraft. Ursprungligen omfattade initiativet Ryssland, Kazakstan och Vitryssland, men efter intensiva förhandlingar har Armenien och Kirgizistan också kommit långt i anslutningsprocessen. Även andra stater, såsom Tadzjikistan, har uttryckt önskan om att ansluta sig, vilket formellt är möjligt då unionen utgör en öppen sammanslutning som välkomnar nya medlemmar.

Den pågående Ukrainakrisen har dock grumlat projektets framtidsutsikter avsevärt. Såväl dess anhängare som dess kritiker har länge framhållit att Ukrainas inträde är avgörande för om integrationsprojektet ska ha någon framtid både i ekonomiskt och politiskt avseende. Nu är ett sådant medlemskap helt uteslutet. Annekteringen av Krim från Ukraina och Rysslands inblandning i den väpnade konflikt som pågår i landets östra delar har gjort att den antiryska opinionen i Ukraina omöjliggjort ett närmande till Ryssland. Till historien hör att Ukraina i mars förra året drog sig ur Oberoende staters samvälde (OSS), vilket var en tydlig signal om att vidare integration i det forna sovjetområdet inte stod högt på agendan, milt uttryckt. För att ett medlemskap skulle vara möjligt skulle det krävas ytterligare ett regimskifte i Ukraina med tillträdet av en ny regering som vänder sig bort från Nato, river upp det nyss undertecknade associationsavtalet med EU och ser sin framtid tillsammans med Ryssland.

Mindre protektionism?
Om man bara ser till de ekonomiska argument som framförts till förmån för unionsprojektet förefaller det vara en fortsättning av den liberala moderniseringslinje som drevs av Dmitrij Medvedev under hans tid på presidentposten (2008–2012). Det talas om att öka den ekonomiska konkurrenskraften och effektiviteten i ekonomin genom att värna om frihandel, avlägsna handelshinder och öka det ekonomiska utbytet länderna emellan. Man uttrycker också en förhoppning om att regionen som helhet ska kunna bli en dynamisk spelare på den globala arenan. Förutsättningen för att det skulle lyckas är mindre protektionism. Man framhåller i det här sammanhanget att unionen inspireras av erfarenheter från EU:s framväxt och att Ryssland driver på för att sprida frihandelsnormerna från världshandelsorganisationen WTO, som landet tillhör sedan 2012. Unionen omfattar bland annat ömsesidiga avregleringar vad gäller tullavgifter, borttagande av gränskontroller och fastställande av gemensamma importtariffer.

I och med att marknadsekonomiska principer står centralt i unionsfördraget skulle detta också tala för en fortsättning på den utrikespolitiska kurs västerut som man slog in på i samband med att Ryska federationen skapades och Boris Jeltsin blev dess förste demokratiskt valde president. Då började man hastigt och lustigt att nedmontera det planekonomiska systemet och anamma marknadsekonomiska principer i hopp om att öka välståndet i landet och bli en del av den västliga gemenskapen. I denna anda har Kreml konsekvent hävdat att EU och EEU inte är tänkta att utesluta utan tvärtom komplettera varandra. Enligt Vladimir Putin skulle ett nära samarbete mellan EU och EEU i framtiden kunna möjliggöra en gemensam marknad som sträcker sig från Lissabon ända till Vladivostok. En annan snarlik vision, som också förekommer, utmålar EEU som en framtida bro mellan EU och de dynamiska ekonomierna i Östasien, främst Kina.

Den övervägande ekonomiska retoriken till trots är det ofrånkomligen så att det finns en maktpolitisk dimension i Rysslands inblandning och intentioner. Kritiker har ifrågasatt de ekonomiska argumenten bakom projektet. Enligt dem är den ekonomiska maktbalansen mellan unionens medlemmar helt enkelt alltför ojämn. Säga vad man vill om Tysklands starka ekonomiska ställning inom eurozonen, den är ändå ingenting i jämförelse med Rysslands roll inom EEU. Det finns alltså anledning att fråga sig om de ekonomiska argumenten skulle vara tillräckliga för att i sig motivera Rysslands deltagande. I stället förefaller det ganska naturligt att det finns rent politiska motiv som väger långt mycket tyngre.

Ekonomisk eller politisk union
Nu är det dock så att unionen vid sin tillkomst inte kommer att ha  några egentliga politiska institutioner. Detta trots Putinadministrationens uttryckliga önskan. Putin själv väljer ofta att tala om en euroasiatisk union, alltså utan att ange att unionen är uteslutande ekonomisk, vilket vittnar om att han hoppas kunna driva igenom att den ekonomiska unionen successivt utvidgas till en fullfjädrad politisk union som även omfattar överstatliga politiska institutioner och bedriver en gemensam politik i sådant som försvar och energifrågor. Fram tills nu har detta dock motarbetats av Vitryssland och Kazakstan, men det är inte omöjligt att de kommer att ändra sig i framtiden, beroende på hur den politiska konjunkturen ser ut och på hur den inhemska opinionen i medlemsländerna ser ut.

För att kunna tränga lite djupare in i den politiska dimensionen behöver vi därför studera det samtidshistoriska sammanhang i vilket EEU blir till. Även om integrationsprojektet har en relativt lång förhistoria som sträcker sig tillbaka till början av 1990-talet, bör man beakta varför det har varit en uttalad prioritet i rysk utrikespolitik just under de senaste åren. Det har att göra med Rysslands försämrade relationerna till väst, vilket dels grundar sig i att man känner sig hotad av vad man uppfattar som västmakternas otillbörliga inblandning i ens egen privilegierade sfär, och dels i att man inte vill inordna sig i den politiska ordning som har etablerats och leds av väst. Vidare har det att göra med en vilja att förhindra att grannländerna glider allt längre bort, vilket har varit den generella tendensen sedan Sovjetunionens sammanbrott.

Långt till väst
EEU:s tillkomst sammanfaller med att Ryssland såväl inrikespolitiskt som utrikespolitiskt inte sedan kalla krigets slut stått så långt ifrån väst som nu. Detta gäller i första hand det inhemska politiska systemet. Den parlamentariska oppositionen i statsduman och federationsrådet är ofta högljudd men i praktiken tandlös. I avgörande frågor stödjer man regeringens linje. Så var fallet till exempel när man röstade om att ge presidenten befogenhet att införa trupp i Ukraina och att godta att Krim införlivades med Ryssland. Den reella makten är koncentrerad till ett fåtal händer. Insynen i hur beslut fattas och möjligheten att ställa ledande politiker till svars för  sina handlingar är minimala, för att inte säga icke-existerande. Civilsamhället är också starkt kringskuret. Den utomparlamentariska oppositionen är splittrad och flera av dess frontfigurer är inblandade i utdragna rättsprocesser. En rad icke-statliga organisationer som arbetar med mänskliga rättigheter och demokratifrågor har tvingats registrera sig som ”främmande agenter” eftersom de mottar ekonomiskt stöd från utlandet och bedriver någon form av politisk verksamhet, något som tolkas väldigt brett. Det ekonomiska systemet, oavsett om vi väljer att kalla det klientelism eller rent av kleptokrati, bygger på ett nära samgående mellan den politiska och den ekonomiska makten. Under Putins 15 år vid makten har allt fler bolag förstatligats, främst sådana som bedömts som strategiskt viktiga, och det är personer ur hans egen klan som har varit de främsta förmånstagarna. I flera fall sitter de själva på framträdande poster i de statskontrollerade bolagen.

Den ovan beskrivna inrikespolitiska utvecklingen har lett till att de västliga demokratierna inte kan erkänna Ryssland som en av sina egna med mindre än att man gör avkall på de principer och värderingar som ligger till grund för dem. Rysslands agerande i Ukrainakrisen har förvärrat läget ytterligare. Anklagelser om såväl rysk revanschism som isolationism har hörts. Rent konkret har Ryssland uteslutits ur G8 och samarbetet med flera västliga organisationer, bland annat Nato, har lagts på is. Ekonomiska sanktioner har införts av EU, USA, och flera andra länder, däribland Norge. Den ryska sidan har svarat med att införa ett handelsembargo.

Synen på väst har också förändrats i grunden. I dag ger man uttryck för ett synsätt som snarare handlar om rivalitet än om att man betraktar väst som ett slags förebild, vilket en gång var fallet. Man talar nästan uteslutande i termer av självförsvar och gör bruk av en tillspetsad hotuppfattning med uttalat konspiratoriska drag. Den officiella hållningen, som också dominerar i statliga medier, är ju att väst förra året drev fram en statskupp i Ukraina riktad mot Ryssland som ett led i en strävan att utvidga sin intressesfär österut.

I den nya ryska försvarsdoktrin som lades fram i december förra året, alltså vid en tid då Ukrainakrisen pågått i lite över ett år, slås det fast att Nato utgör det främsta militära hotet mot landets säkerhet.

Samtidigt gör man uppenbara försök att konsolidera sig som både regional och global stormakt. Eftersom EEU är den mest ambitiösa och långtgående ansatsen att skapa en regional ekonomisk integrationsstruktur till dags dato i det forna sovjetområdet, faller det sig naturligt att många betraktar det som ett uttryck för en rysk hegemonisträvan. Redan under sin tid som USA:s utrikesminister hävdade Hillary Clinton att det är Rysslands försök att återuppliva Sovjetunionen och att USA ämnar motarbeta det med alla till buds stående medel. Vad Clinton och andra kritiker fruktar är att det handlar om att permanenta en sammanslutning av kvasiauktoritära stater som lämnar mycket övrigt att önska vad gäller sådana grundläggande demokratiska principer som fria och oberoende val, en fungerande rättsstat och maktdelning mellan oberoende institutioner. Alla de tre grundarländerna kännetecknas ju av att makten där är koncentrerad till ett fåtal händer. Till skillnad från EU omfattar EEU inget demokratiarbete och ger därför inga garantier om att det skulle kunna bidra till en progressiv politisk utveckling.

Fri vilja eller lydstat
Kritiker är också rädda för att de inblandade staterna skulle förlora i självständighet gentemot Ryssland och i praktiken förvandlas till dess lydstater. Från ryskt håll framhåller man att unionens medlemmar har valt att ansluta sig av egen fri vilja och att ett medlemskap inte på något sätt hotar deras politiska oberoende. Men det är knappast en hemlighet att Ryssland sedan länge använder sig av olika former av påtryckningsmedel, både morot och piska, för att påverka grannländerna i önskad riktning. I det här sammanhanget är det naturligtvis signifikativt att de forna sovjetrepubliker, såsom Georgien och Ukraina, som har genomlevt någon form av ”färgad revolution” och i förhållande till Ryssland utstakat en självständig utrikespolitisk kurs genom att vända sig västerut, är de sista som också kommer ifråga när det gäller medlemskap i unionen.

Framtiden kommer att utvisa hur EEU positionerar sig vad gäller graden av isolationism kontra samverkan med EU. Om krisen i och kring Ukraina kan ge någon indikation har den å ena sidan visat att en återgång till en blockpolitik mellan Ryssland och EU är fullt möjlig, å den andra att varken Vitryssland eller Kazakstan har velat ansluta sig till Rysslands handelsembargo mot väst. Vissa analytiker hävdar att det senare klart och tydligt visar att unionen i praktiken är död.

Stark protektionism
En annan nära besläktad faktor som talar mot ett nära samarbete med EU är den ekonomiska protektionismen. Ryssland och Vitryssland utgör några av de mest protektionistiska ekonomierna i världen, detta trots att Ryssland sedan drygt tre år tillbaka är medlem av WTO. Detta har redan satt sin prägel på hur unionen har utformats, vilket man kan se i att Kazakstan har tvingats höja sina importtariffer mot andra länder för att anpassa sig till Rysslands nivå. Rysslands påståenden att man utför en civiliserande mission genom att sprida marknadsliberala principer i närområdet är alltså en sanning med modifikation. Snarare finns det en risk för att unionen visserligen kommer att kunna bidra till ett ökat handelsutbyte medlemsländerna emellan, men att slutenheten inför andra ekonomier samtidigt kan komma att öka.

Faktum är att Rysslands inledande handlingar i det som sedan blev Ukrainakrisen starkt talar för att det skulle kunna bli så. En utlösande faktor i november 2013 var ju att frågan om Ukrainas val mellan ett östligt partnerskap med EU och den ryskledda tullunionen ställdes på sin spets. Samtidigt som Ryssland hävdade att Ukraina hade full frihet att självt bestämma inriktningen på sin utrikespolitik satte man avsevärt ekonomiskt och politiskt tryck på dåvarande president Viktor Janukovytj för att förmå honom att inte skriva under avtalet med EU. På frågan om Ukraina rent hypotetiskt skulle kunna förena ett associationsavtal med ett medlemskap i tullunionen svarade Putin blankt nej. Argumentet var att Ryssland skulle bli tvunget att värna sin varuindustri, som visserligen var föga konkurrenskraftig, men trots allt den egna. Putin hävdade att den ryska marknaden i händelse av ett associationsavtal skulle översvämmas av billiga varor från EU som strömmade in via Ukraina.

Strategisk vision
Det finns också ett annat inslag som pekar på att integrationsprojektet grundar sig i en strategisk vision som omfattar mycket mer än bara pragmatiska ekonomiska hänsyn. Om man ska fästa någon tilltro till upprepade referenser som gjorts av toppolitiker direkt involverade i projektet, är det inspirerat av en idépolitisk strömning som kallas för euroasiatismen. Den skapades i mellankrigstidens Europa av emigranter från inbördeskrigets Ryssland och Ukraina, däribland den framstående lingvisten Nikolaj Trubetskoj. Grundtanken i rörelsens idéprogram var att Ryssland inte utgjorde en del av Europa, utan var kärnlandet i en unik civilisation som man kallade för Eurasien. Genom rigorösa lingvistiska, etnografiska och kulturhistoriska studier försökte man bevisa att Eurasien var en självständig kulturell sfär och att Europa inte bara var annorlunda, utan i grunden helt väsensskilt. Den politiska slutsatsen var att en fiendskap mellan Eurasien och Europa strängt taget var oundviklig då den avspeglade djupare liggande olikheter mellan dessa två kulturtyper.

Även om man kanske inte bör dra för långtgående slutsatser av denna koppling, är det ändå anmärkningsvärt att Putin parallellt med att han för några år sedan offentliggjorde integrationsprojektet började tala om Ryssland som en egen civilisation. Efter hans återkomst på presidentposten har han i många offentliga sammanhang gjort gällande att den ryska kulturen är ensam i sitt slag och hävdat att det är nödvändigt att slå vakt om dess nationella identitet och ”traditionella värden”. Denna strävan att hävda den egna kultursfären har sin politiska bakgrund i synen på den västledda globaliseringen som ett hot mot Rysslands och andra nationers självständighet. Samtidigt har man länge hävdat att väst måste inse att den tid då man kunde diktera villkoren snart är förbi. Nya ekonomiska och politiska centra som utmanar västs hegemoni håller på att växa sig starka. ”Det tjugoförsta århundradet”, sade Putin 2013, ”lovar att bli ett århundrade av stora förändringar, en epok då väldiga geopolitiska, finansekonomiska, kulturella, civilisationsmässiga, och försvarspolitiska kontinenter skapas. Därför är vår absoluta prioritet en nära integration med våra grannar. … Den euroasiatiska unionen ger det forna Sovjetområdet möjlighet att bli ett självständigt centrum för global utveckling, i stället för att vara Europas eller Asiens periferi.” Läser man citatet i ljuset av den teori om multipolaritet som länge har varit en viktig del av Kremls utrikespolitiska doktrin blir det möjligt att förstå EEU som ett försök att lägga grunden till ett maktpolitiskt block i en ny världsordning.

Dubbeltydig skapelse
Sammantaget kan man alltså säga att den euroasiatiska ekonomiska unionen är en dubbeltydig skapelse. Å ena sidan är det uppenbart att marknadsekonomiska principer med deras framgångsrika utformning i EU inspirerat EEU:s grundare och i mycket ligger till grund för dess utformning. Å andra sidan finns det sådant som talar för att det handlar om ett projekt som Ryssland hoppas kommer att kunna fungera som ett självständigt block i en framtida världsordning där väst inte längre bestämmer spelreglerna. Det sammanhang i vilket EEU blir till talar starkt för att det senare är det avgörande. Integrationsprojektet skapas ju i en tid då rysk politik blir alltmer polariserande och ideologisk och då Ryssland högljutt slår vakt om sin identitet uttryckt i termer av en unik civilisation.

Hur man kommer att orientera sig i gränslandet mellan ekonomisk modernisering och tillbakablickande maktpolitik får tiden utvisa. I alla händelser kommer det att bli utslagsgivande för vilken roll den ekonomiska unionen kommer att spela på den internationella arenan.

Den här texten publicerades ursprungligen i UI:s tidskrift Internationella Studier nr 1 2015.