Statlig makt på franchise

Inte sällan rapporterar journalister och experter med fasa om den beryktade korruptionen i Ryssland och de tidigare sovjetrepublikerna. Analyserna utmynnar oftast i slentrianmässiga slutsatser om det primitiva, regelvidriga och dysfunktionella i detta beteende. Även om ett antal mycket negativa samhällseffekter utan tvekan följer i korruptionens spår fångar denna syn inte den verkligt springande punkten: Korruption, vanligtvis förstådd som att utnyttja sin ställning för att uppnå otillbörlig fördel för sin egen eller annans vinning, kan i dessa samhällen inte reduceras till ett problem som finns i styret; den är själva styret.

Inledningsvis förklarades korruptionens utbredande efter Sovjetunionens upplösning som en nära nog oundviklig, om än tillfällig, bieffekt av de möjligheter som öppnades i och med omställningen från centralstyrd planekonomi till fri marknad. Med tiden har denna föreställning fått stryka på foten inför en verklighet där korruptionen utgör ett institutionaliserat och rationaliserat sätt att organisera stat och samhälle. I avsaknaden av väl fungerande formella lagar och en opartisk myndighetsutövning är korruptionen det kitt som binder samman staten.

I stora stycken påminner detta informella system om en marknad där olika rättigheter köps och säljs. På denna marknad är domstolsväsendets utslag till salu och här samarbetar åklagare, skatteinspektörer och finanspolis i syfte att tjäna på underkuvade privata företag. En armé av gräsrotsbyråkrater beväpnade med gummistämplar legaliserar dokument i utbyte mot informella betalningar och inom utbildningsväsendet avkräver antagningsenheter och examinatorer avgifter för tilldelandet av platser och betyg.

Korruptionens rötter
Likt allehanda samhällsföreteelser kan inte korruptionen frikopplas från det förflutna. Det finns en historisk grund som sedan byggs på med bitar från nuet samt förväntningar på vad framtiden bär i sitt sköte. För att få en bild av hur korruptionen ser ut i länder som Ryssland, Ukraina, Moldavien och de i Centralasien (Kazakstan, ­Kirgizistan, Tadzjikistan, Turkmenistan och Uzbekistan) och Kaukasien (Armenien och Azerbajdzjan) behöver vi förstå hur det kommunistiska arvet har bidragit till att forma korruptionen till vad den är i dag.

Enligt den officiella sovjetiska retoriken hade inte korruptionen någon plats i det sovjetiska samhällssystemet, utan var en företeelse reserverad för kapitalistiska och möjligen feodala system. De korruptionsfall som trots allt uppdagades avfördes följaktligen som kvardröjande historiska kvarlevor som i sinom tid skulle försvinna bara den socialistiska utopin förverkligades. I praktiken hände det motsatta. Som utförligt dokumenterats av såväl framstående inhemska kritiker som västerländska forskare kom Sovjetsystemet att utgöra en alldeles utmärkt jordmån för blomstrande korruption.

Under Nikita Chrusjtjov (1953-64) och framförallt Leonid Brezjnev (1964-82) gav härskarna i Kreml de lokala partibossarna, i synnerhet i unionsrepublikerna i Centralasien och Kaukasus, fria tyglar så länge de uppfyllde de produktionsmål och den sociala kontroll som Kommunistpartiet avkrävde alla republiker. Resultatet var ett kvarts sekel av grasserande korruption. Stabiliteten omkullkastades först när de stora korruptionsskandalerna uppdagades på 1980-talet, vilka ledde till omfattande utrensningar i de lokala partiapparaterna.

Ett annat exempel var att den inofficiella sektorn i allt högre grad kom att verka i symbios med de statliga företagen. För statliga företagsledare och byråkrater ansvariga för att uppfylla de sovjetiska femårsplanernas ofta orealistiska produktionsmål skulle slavisk efterlevnad av regler ha inneburit att ingenting hade producerats. För dem återstod därmed antingen att fabricera bokslut eller att vända sig till den växande inofficiella ekonomiska sektorn för att möta målen. 

Eftersom samhällets resurser stod under statens kontroll och det privata ägandet var bannlyst innebar Sovjetsystemets sammanbrott att eliterna i de nya självständiga staterna ofrånkomligen började strida om de tillgångar som tidigare monopoliserats av Kommunistpartiet (som var staten). Arvet från statens absoluta dominans skiljer den postsovjetiska korruptionen från många andra delar av världen där utländska företag, andra länder, den privata sektorn eller rebellgrupper ofta kan vara minst lika betydande källor till korruption som själva staten.

Även om Sovjetunionen och den kommunistiska enpartistaten sedan mer än två decennier tillhör det förflutna fortsätter ännu gamla metoder och föreställningar att bära vittne om statens centrala roll. Nu för tiden vilar dock inte längre statens dominans på vare sig ideologisk sammanhållning eller på en omfattande tvångsapparat. Visst gör överheten, med blandad framgång, försök att ingjuta något slags nationalistisk idébas för att legitimera styret och många postsovjetiska stater fortsätter att uppbära ansenliga säkerhetstjänster och polisstyrkor. Men på det hela taget är idéinnehållet tunt och ett styre som enbart vilar på tvång är både kostsamt och otillräckligt för att säkerställa kontroll och stabilitet.

Kaotiskt systemskifte
Det är här som korruptionen, i synnerhet dess omfördelningseffekter, kommer in i bilden. Systemet har trätt fram i flera led. I det kaos som rådde under 1990-talet efter kommunismens kollaps kunde politiker, oligarker, fabriksledare och gudfäder tillskansa sig kontroll över delar av staten och ekonomin för att i allt väsentligt driva dessa som privata fögderier. Ett decentraliserat, privatiserat samhällsstyre tog vid där Sovjetmakten lämnat.

I början av 2000-talet hade dock staten omgrupperat och lyckats pressa tillbaka den omfattande privata kapitalackumulering som möjliggjorts genom icke-statlig våldsanvändning (tänk på de ryska oligarkerna med privata säkerhetsstyrkor som dominerade Jeltsinepoken).

Statens återinträde ledde emellertid varken till uppkomsten av rättsstater eller despotiska härskare med oinskränkt makt. Oavsett om vi har Ryssland, Ukraina, Azerbajdzjan eller Kazakstan i åtanke var makthavarna tvungna att säkerställa underhuggarnas lojalitet genom att bevilja dem rätten att använda specifika politiska och administrativa poster för att driva in informella intäkter. I själva verket utgör detta utbyte den egentliga kärnan i den maktvertikal, där makten samlas uppifrån och ned, som i synnerhet Rysslandsexperter så flitigt refererar till. Korruptionen på den högsta politiska nivån handlar alltså om mer än ren girighet; den fungerar både som legitimerande faktor och som en informell metod för att säkra stödet från eliten och den omfattande byråkratin.

I Ryssland är emellertid de överenskommelser som träffats mellan president Vladimir Putin och makthavare på regional nivå långt ifrån detaljstyrda. De lokala ledningarna i exempelvis del­republikerna i norra Kaukasus förväntas visserligen leverera såväl röster till Putins parti Enade Ryssland som att upprätthålla stabilitet i rikets periferi, men i övrigt är kontraktet löst specificerat. Kreml lägger sig inte nämnvärt i de dagliga angelägenheterna med resultatet att regionala småpåvar kan berika sig.

Denna dynamik påminner om det tidigare beskrivna styret under Chrusjtjov och Brezjnev.

Institutionaliserandet av korruptionen fungerar sålunda som en metod för att bygga upp en centraliserad politisk makt, vars centrala funktion är fördelandet av rättigheterna att tjäna på systemet.

Vissa politiker, som Putin eller Kazakstans president Nursultan Nazarbajev, har visat betydande fallenhet inom detta gebit, medan andra, exempelvis de avsuttna presidenterna Viktor Janukovytj i Ukraina och Kurmanbek Bakijev i Kirgizistan, inte delade med sig nämnvärt utan samlade så stora förmögenheter för de egna familjerna som tänkas kan. I fallet Ukraina har olika uppskattningar landat i att Janukovytj och hans anhängare under sina fyra år vid makten ska ha stulit uppemot 300 miljarder kronor (37 miljarder dollar) från staten, vilket motsvarar en femtedel av landets BNP år 2013.

Såväl Janukovytj som Bakijev lyckades alienera såväl eliten som de breda folklagren i sina länder till den grad att dessa gjorde uppror.

Politik+ekonomi=sant
I västerländska industriländer studeras vanligtvis de politiska och ekonomiska systemen som två distinkta sfärer. I viss utsträckning speglar denna distinktion verkligheten, ty för många företagare är politiken obekant terräng och vice versa. Dylika försök att analytiskt separera politiken från ekonomin i det postsovjetiska området representerar emellertid helt fruktlösa övningar. I den typ av stater som uppstått är av nödvändighet alla betydande näringsverksamheter också politiska organisationer på samma sätt som de ledande politikerna kontrollerar betydande affärsimperier. Möjligheterna att styra dessa länder är i praktiken obefintliga för den politiska elit som inte är i stånd att kontrollera de viktigaste ekonomiska flödena, vare sig de kommer från naturresurser, lukrativa industrinäringar eller internationellt bistånd.

Politikens ställning i detta system går tillbaka på att det inte längre i första hand handlar om att köpa beskydd från statens företrädare, utan om att vara den aktör som direkt påverkar policyprocessen och övervakar försäljningen av beskydd, äganderätter och andra samhällsnyttigheter. Strax efter att ha installerats som Rysslands president 2008 fick Dmitrij Medvedjev för sig att ta bladet från munnen och tala om hur det förhöll sig. Enligt den nuvarande premiärministern är, med undantag av president- och premiärministerämbetena och till dessa närstående positioner, offentliga ämbeten tillgängliga för den som så önskar, förutsatt att personen i fråga har en ”tjock plånbok”.

Kravet på informella betalningar för att få ett jobb i statens tjänst avser något mer väsentligt än vanliga mutor. Snarare än att försäkra sig om en enstaka tjänst eller favör, som är fallet med bestickning, investerar politiker och tjänstemän egna eller lånade pengar i statliga poster under förespeglingen att investeringen kommer att ge återbäring. För rekrytering till den ökända trafikpolisen är följande arrangemang typiskt: En jobbkandidat betalar, om vi håller oss till Centralasien, säg, 5000 dollar till en medlare som sedan, minus ett tioprocentigt ”konsultarvode”, överför summan till chefen på inrikesministeriet. Denne behåller i sin tur omkring hälften av pengarna medan resten delas bland övriga berörda chefer. Samma slags procedur träder även i kraft vid beslut om befordringar.

I praktiken fungerar staten som ett slags ”franchiseavtal” eller ”licenssystem”: Innehav av statliga ämbeten innebär att man köper rätten att använda statens mandat, resurser och varumärke för att driva in informella intäkter tillgängliga från en given position.

Detta betyder inte att det står tjänstemännen fritt att disponera de inkasserade intäkterna; bytet delas regelbundet med överordnade, och starka informella sanktioner har etablerats för att straffa dem som bryter mot överenskommelserna. Azerbajdzjans framlidne president Heydar Aliyev (1993–2003) sammanfattade kärnan i det hela när han en gång ska ha uttryckt sitt missnöje med vad han benämnde som utbredningen av ”icke-auktoriserad” korruption i landet. Det är alltså inte korruptionen i sig som är problemet utan underlåtenhet att följa de oskrivna reglerna, exempelvis genom att stjäla från fel personer. 

Högt och lågt
Beskrivningen ovan påvisar en långt mer integrerad organisationsstruktur än vad som vanligtvis föreslås i korruptionsforskningen, vilken är benägen att dra en skarp skiljelinje mellan korruption på hög nivå (politisk korruption) och småskalig vardagskorruption (administrativ korruption). Där den förra typen avser giriga och ansvarsfria politiska och ekonomiska eliter som använder makten och resurserna för egen vinnings skull, åsyftar den senare varianten underbetalda byråkrater på gräsrotsnivå som för att trygga uppehället tvingas delta i fördärvet. Även om denna distinktion tydliggör de slående skillnaderna i volymerna och metoderna missar detta synsätt den hierarkiska logik som gjort politisk och administrativ korruption så nära sammanlänkade i denna del av världen. Korruption på olika nivåer är inte obesläktade arter, utan del av ett sammanhängande system.

I både toppen och botten finns mycket blygsamma incitament för enskilda individer att inte delta. Ett avståndstagande från en skatteindrivare eller polis resulterar enbart i att personen i fråga får det sämre ställt jämfört med de kolleger som deltar. Inom den högsta ledningen är problemet också uppenbart. Eftersom de styrande politikerna i regel tjänar mest på det befintliga systemet har de ringa incitament att ändra det. Man sågar som bekant ogärna av den gren man själv sitter på. I exemplet Kirgizistan kan man ibland höra en parallell mellan korruptionen i landet och de olympiska spelens motto: det viktigaste är inte att vinna utan att delta.

Stundtals kan det vara svårt att särskilja korruptionen från ett samhälles kulturella särtecken. Det är dock viktigt att påpeka att även om korruptionen är insvept i olika kulturella sedvänjor kan den inte tillföras det kulturella kontot. De medborgare från dessa länder som flyttar utomlands anpassar sig snabbt till exempelvis västliga demokratier, på samma sätt som individer och företag från väst som etablerar sig i dessa länder ofta flexibelt anammar beteenden som på hemmaplan skulle vara otänkbara. Problemet är alltså att även de många människor som fördömer korruption på moraliska grunder dukar under för den korrumperande omgivningen. Alla har anhöriga som behöver utbildning eller hälsovård för vilka systemet avkräver inofficiella betalningar.

När formella lagar och regler är satta på undantag utvecklas samtidigt en viss acceptans, eller moralitet, vad gäller korrupta handlingar. Även om individer ofrånkomligen beklagar sig över de polistjänstemän eller skatteinspektörer som pressar dem på pengar skulle de bli lika upprörda om dessa tjänstemän vägrar ta emot en muta ifall de gör sig skyldiga till trafiköverträdelser eller ertappas med kreativ bok­föring.

Demokrati räcker inte
Det är inte realistiskt att tro att korruptionsproblemet rättar till sig över tiden. Historien visar nämligen att institutioner inte nödvändigtvis förändras bara för att de är ineffektiva.

Vilka aktiva botemedel framhålls då av experter?

En första bärande tanke är att demokrati skulle leda till förändring. I forskningen finner man dock inget odelat stöd för denna tanke. Statistiska analyser antyder visserligen ett positivt samband mellan långvarigt etablerade demokratier och låga korruptionsnivåer. Däremot är många länder där demokratin är i sin linda hårt angripna av korruption. Ökad politisk konkurrens verkar alltså även innebära ökad konkurrens om korruptionen. En framväxande litteratur kring hur vissa länder i väst med låg korruption lyckades inrätta effektiva samhällsinstitutioner ger också svagt stöd till föreställningen att detta skulle ha haft att göra med demokratins införande. Svaret tycks i stället vara att dessa stater lyckades få bukt med problemet före demokratins intåg.

En annan potentiellt viktig aspekt som lyfts fram är förekomsten av oberoende medier. Återigen är dock bilden tvetydig: medan ett öppnare medieklimat självfallet ökar sannolikheten för att korruptionsfall uppdagas verkar en sådan utveckling paradoxalt nog också kunna få motsatt effekt. Eftersom medborgarna hör mer och mer om företeelsen riskerar gängse uppfattning bli att problemet bara förvärras, även om så inte nödvändigtvis är fallet.

Inga kirurgiska ingrepp
Hur står det då till med de konkreta program som, åtminstone sedan slutet av 1990-talet, förfäktats av en uppsjö internationella organisationer och biståndsmyndigheter? Den konsensus som dessa program bygger på är att korruption kan förstås som ett slags cancersvulst på samhällskroppen; den kan således försöka avlägsnas med kirurgiska metoder. En gradvis strategi föreslås där nyckeln till framgång är att identifiera särskilda områden där framsteg kan åstadkommas. Därefter är tanken att icke-korrupta zoner stegvis ska kunna överföras till allt fler områden. Ansatsen är med andra ord tämligen instrumentell och handlar om att öka kostnaderna för korrupt agerande inom det existerande systemet.

För att åstadkomma avgörande förändringar i samhällen präglade av systemisk korruption har dessa metoder visat sig ha begränsad verkan; i många länder där man under flera år försökt tillämpa dessa idéer har situationen snarare försämrats. För att tala klarspråk: att öka kostnaderna för att bryta mot reglerna svarar inte upp mot de utmaningar som ställs i länder där dessa ”överträdelser” utgör de faktiska spelreglerna.

En tredje möjlighet är att använda en starkt centraliserad strategi, likt den framgångsrikt tillämpad av den georgiska ledningen efter rosenrevolutionen 2003. Med undantag av de baltiska länderna är Georgien i dag det enda postsovjetiska land som lyckats göra ett genombrott vad gäller korruptionsbekämpning. Metoden var okonventionell, allt annat än gradvis och vilade i huvudsak på två pelare: ett starkt centraliserat presidentstyre och ett frontalangrepp på genomkorrumperade statliga strukturer. Strategin var lyckosam vad gäller att få bukt med vardagskorruptionen, men då den genomfördes av en liten politisk klick, som varken behövde bekymra sig om insyn i beslutsfattandet eller eventuella protester från domstolarna, är det svårt att med säkerhet bedöma hur pass effektivt den lyckades komma åt den politiska korruptionen.

I många länder skulle den aggressiva georgiska bekämpningsmetoden emellertid vara förenad med betydande risker för instabilitet. Frågan är huruvida ett mer indirekt tillvägagångssätt är möjligt? Utmaningen är omfattande. Vad som behöver åstadkommas är inget mindre än en fundamental förändring av själva idén om vad det innebär att vara politiker eller statstjänsteman. Exakt hur sådan förändring är möjlig med laglydiga medel gäckar alltjämt inte bara den postsovjetiska regionen utan flertalet av världens länder. Men lösningen kan knappas innefatta mindre än genomgripande förändring av hela statsapparaten.

Den här texten publicerades ursprungligen i UI:s tidskrift Internationella Studier nr 1 2015.