Stormakter – och alla andra

Det var vid Wienkongressen 1814–1815 efter Napoleonkrigen som ”stormakt” började användas som fackterm i internationell diplomati. De som avsågs var segrarmakterna Storbritannien, Preussen, Ryssland och Österrike samt det besegrade Frankrike. Dessa fem dominerade inte bara kongressen utan tillskrev sig uppdraget som övervakare av den post-napoleonska ordning som upprättats.

Sedan dess har det ansetts höra till grunderna för analys av internationell politik att ange vilka stormakterna är, vilka relationer de har med varandra samt vad det betyder för den internationella ordningen.

Förändrade maktförhållanden
Kriterierna för stormaktskap har aldrig varit tydliga, men makterna förblev länge ungefär desamma. ”Af .. [Europas] stater kallas sex stormakter: Ryssland, Tyska riket, Österrike-Ungern, Storbritannien, Frankrike och Italien”, hette det i Carlsons Skolgeografi år 1892. ”De äro nämligen folkrikast och ha de största härarna”. Senare tillkom USA och kanske Japan, medan Österrike efter första världskriget blev en småstat bland andra. Annars ändrades ingenting i grunden förrän USA och Sovjetunionen i slutet av 1940-­talet framträdde som ”supermakter”. Som det hette i jargongen: den internationella politiken blev ”bipolär” efter att tidigare ha varit ”multipolär”.  Efter Sovjetunionens upplösning 1991 återstod bara USA, ”den enda supermakten”. Under några år tycktes den internationella politiken ”­unipolär”. Men så enkel är den inte längre, om den någonsin varit det.

Maktbegreppet är mångtydigt men det klassiska kriteriet på stormaktstatus är enkelt: det som i 1892 års skolgeografi kallades ”de största härarna”, numera gärna mätta med fredsforskningsinstitutet Sipris data om länders militärutgifter. På 1970-talet, vid bipolaritetens höjdpunkt, stod USA och Sovjetunionen i en klass för sig med militärutgifter i samma storleksordning och vardera 7–8 gånger större än trean Kinas. År 2013 var USA i ensam ledning med militärutgifter 3,5 gånger så stora som tvåans, numera Kina, vars militärutgifter i sin tur var 2,8 gånger större än treans, numera Ryssland. Med detta mått hade USA onekligen blivit ”den enda supermakten”.

Nu är makt inte bara ”härar” utan också pengar. Sovjetunionen brukade karakteriseras som militär men inte ekonomisk supermakt; det rådde militär bipolaritet men inte ekonomisk. Idag är det tvärtom. Skillnaden mellan USA:s och Kinas BNP är väsentligt mindre än när det gäller militärutgifter. Avståndet till trean Indien är större (IMF 2013). I andel av världens varuhandel ligger USA och Kina jämsides. Trean Tyskland ligger efter (WTO 2012). Ekonomisk bipolaritet men inte militär.

Det finns annat att mäta som kan ha med makt att göra, även om vapen och pengar brukat tillmätas störst betydelse. En indikator är vetenskaplig citering, där USA:s ledarställning är massiv med tvåan Storbritannien och trean Tyskland långt efter (Science Watch 2012). Ett annat mått är andel högskoleutbildade (Kanada i topp, varken USA eller Kina bland de 15 främsta; OECD 2011). Ett tredje är samhällets funktionalitet mätt som frånvaro av korruption (Danmark och Nya Zeeland i topp, varken USA eller Kina bland de 15 främsta; Transparency International 2013). Bilden är sammansatt som alltid, även om den brukat sammanfattas i ett enkelt begrepp.

Tre andra förhållanden gör maktstrukturen särskilt obestämd. EU, vars yttre varuhandel är 50 procent större än såväl USA:s som Kinas, är i det hänseendet ”den enda supermakten”. Frågan är om EU även ur andra aspekter bör ses som jämförbart med USA och Kina. Det hänger på hur rimligt det är att se EU som sammanhållen internationell aktör. Inom handel är det givet,  handelspolitiken är gemensam. Men i övrigt?

EU har en gemensam utrikespolitik, en utrikesrepresentant och en utrikestjänst, men den gemensamma utrikespolitiken är underställd medlemsstaternas regeringar med skilda nationella intressen och benägenhet att agera självständigt. Nettot är svårbedömt. Det är en historisk nyhet att en av huvudaktörerna, en av ”stormakterna”, inte är en stat utan en delvis mellanstatlig, delvis överstatlig organisation.

En annan obestämdhet gäller den växande betydelsen av vad som på 1970-talet började kallas regionala stormakter. I ett nummer av Internationella Studier 1976 behandlades ett antal länder som ”brukar nämnas på tal om dagens och framtidens regionala stormakter”, Iran, Japan, Vietnam, Nigeria, Syd­afrika och Brasilien. Idag skulle listan nog se annorlunda ut (Indien i stället för Vietnam, förmodligen Saudi­arabien, givetvis Ryssland) men begreppet regional stormakt är ännu mer diffust än det traditionella stormaktsbegreppet.

En tredje faktor som komplicerar läget är så kallade icke-statliga aktörer. Internationell politik har traditionellt setts som en fråga om relationer mellan stater med stormakterna som ledare, men bilden har blivit mer sammansatt. Till de icke-statliga aktörerna hör multinationella företag, internationella organisationer och transnationella rörelser som al-Qaida och Islamiska staten (IS). Några har ett dominerande inflytande över många staters ekonomier, andra har visat förmåga att utsätta storstäder för förödande angrepp. Hur icke-statliga aktörer ska byggas in i en översiktsbild av den internationella makten är inte klart.

Svaret beror på vem man frågar
Den betydelse som tillmätts stormakterna har utgått från insikten, eller åsikten, att allas fred är hotad i ett system av stater som enligt FN-stadgan ska vara ”suveränt likställda”. I ett sådant system har man förutsatt att  freden och säkerheten till stor del hängt på huvud­aktörerna, stormakterna.

Stormakternas ansvar är i så fall trefaldigt: (1) att reglera sina inbördes relationer på ett fredligt sätt, (2) att ingripa mot dem som stör eller hotar freden, samt (3) att leda strävandena att med gemensamma åtgärder lösa fredshotande globala problem.

Vanligt har varit att kontrastera två strukturer mot varandra: å ena sidan den multipolära maktbalansen efter Wienkongressen, å andra sidan den bipolära avskräckningsbalansen under det kalla kriget.

Poängen med det som kallats klassisk maktbalans har ansetts vara dess flexibilitet: en handfull stormakter utan fasta allianser kunde anpassa sig till skiftande lägen, hindra lokala kriser att trappas upp och fredligt reglera inbördes motsättningar. Denna epok gick slutligt under 1914 som konsekvens av katastrofala felbedömningar och misstag. Finessen med bipolaritet har sagts vara just frånvaron av flexibilitet: om strukturen är entydig och allt står på spel i varje konflikt är utrymmet litet för felbedömningar och risktagning. Detta förutsatt ett trovärdigt hot om ömsesidig utplåning – en balansgång på slak lina. Ingendera strukturen tycks ha varit idealisk när det gäller att hindra stormakternas inbördes relationer från att gå överstyr.

Vad gäller stormakternas andra uppgifter – ingripande mot ordningsstörare, lösning av globala problem – vet vi av lång erfarenhet att det som från en synpunkt är att försvara den internationella ordningen är från en annan att störa eller kullkasta den. Samtidigt som stormakterna tillskrivits ett särskilt ansvar för freden, som i FN:s säkerhetsråd, har begreppet stormakts­politik på många håll kommit att stå för motsatsen: hänsynslös maktpolitik på mindre staters bekostnad. Stormakterna har setts inte bara som spelets hjältar utan också dess bovar, inte bara som lösningen utan också problemet. Det som för somliga är att ta ansvar för den internationella ordningen är för andra stormaktsarrogans.

Anledningen är i grunden att det bara i viss mån råder enighet om vilken den internationella ordningen bör vara och hur den bör upprätthållas. Var det ordningen som tryggades eller osäkerheten som befästes när USA på 1940-talet började organisera motståndet mot Sovjetunionen i världen eller tog initiativet i kampen mot terrorismen efter 9/11? Svaret beror på vem man frågar.

I stormaktspolitiken rådde en konservativ samsyn tiden efter Wienkongressen, men den upphörde långt före stormaktsledare som Josef Stalin och Adolf Hitler trädde fram och återkom aldrig. Dagens vattendelare går mellan dem, företrädda av bland annat Kina, som ser icke-inblandning i staters inre angelägenheter som överordnad princip, och dem, företrädda av bland annat EU, som ser demokrati och mänskliga rättigheter som lika fundamentala.

Framtiden är obestämd
Den maktpolitiska strukturen under åren framöver har jag alltså bestämt mig för att karakterisera som obestämd. Tre förmodanden, eller gissningar, om konsekvenserna för vad man möjligtvis kan fortsätta att kalla den internationella ordningen:

1. Att en struktur är obestämd ökar betydelsen av enskilda aktörers egenskaper. Givetvis har det även tidigare varit skillnad mellan demokratier och diktaturer, mellan internationalism och isolationism, mellan visionära statsmän och visionslösa maktspelare. Nationella politiska system, dominerande tendenser och individuella talanger har alltid spelat roll. Än större blir emellertid rollen om den internationella strukturen är obestämd. Mycket kommer att hänga på stormakternas inre förhållanden – på hur djup och långvarig den amerikanska tendensen till isolationism blir; på om den kinesiska regimen hårdnar, mjuknar eller kullkastas; på hur gemensam EU:s utrikespolitik kommer att vara; på vad som händer i Putins Ryssland, mullornas Iran, Indien, Brasilien, Saudiarabien. Ingen vet.

2. Maktdifferensen kan minska mellan stormakter med globalt och regionalt perspektiv – mellan å ena sidan USA, Kina och kanske EU, å andra sidan Indien, Ryssland, Brasilien. Stormaktspolitiken kan komma att regionaliseras. Huvudaktörerna kommer i så fall att variera beroende på om det handlar om Asien, Europa, Mellanöstern eller Afrika. Med olikartade konsekvenser i skilda regioner.

3. Stormakterna kan spela mindre roll framöver än under de senaste två seklen, både som den internationella ordningens garanter och dess sabotörer. Därmed riktas uppmärksamheten mot deras motsats, småstaterna och de icke-statliga aktörerna. Det finns en tradition i svensk retorik att se småstaterna som noblare än de makthungriga stormakterna – det tappra Finland, det rättfärdiga Vietnam, det utsatta Ukraina. Med en stormaktspolitik i reträtt blir emellertid fältet friare även för aggressiva nationalister, makthungriga småstatsledare och extrema rörelser. Med mindre hierarki hotar mer anarki.

Summan är både mindre ordning och mer: större spelrum för lokala konflikter, både internationella, inomnationella och transnationella, men mindre konfrontation mellan stormakter. Varken som Sarajevo 1914 eller som Kuba 1962, snarare som Srebrenica 1995 och Mosul 2014. Krig, kanske förödande, inom och mellan länder, men liten risk för stormaktskrig. Världsfreden är knappast i fara, men likväl freden runt om i världen.

Den här texten publicerades ursprungligen i UI:s tidskrift Internationella Studier nr 1 2015.