Försäkrad mot katastrof

Den 13 mars 2015 drabbades Vanu­atu av en av de värsta naturkatastroferna i manna­minne. Cyklonen Pam drog in över några av de mest befolkade öarna i Stillahavs­nationen, däribland Efate där huvudstaden Port Vila ligger. Vindhastigheten uppgick till runt 80 meter per sekund – ovädret var lika våldsamt som orkanen Katrina som ödelade New Orleans 2005.

Lärdomar från krisen kunde dras direkt: FN:s tredje världskonferens om katastrofriskreducering som avslutades i Japan den 18 mars fokuserade på förbättrad katastrofberedskap inom det internationella systemet för humanitärt bistånd och utveckling. Som en ödets ironi deltog Vanuatus president Baldwin Lonsdale och några av landets viktigaste katastrofansvariga i konferensen och de kunde inte återvända hem när Pam slog till.

Internationella medier i Vanuatu rapporterade om insatser av myndigheter, bilaterala långivare samt Oxfam, Röda Korset och Care – eller ”var och varannan biståndsorganisation”, som en vän och tidigare kollega baserad i Port Vila uttryckte det.

Men det finns en intressant aspekt av hur utvecklingsländer hanterar sådana här risker som inte uppmärksammades. Förutom konventionell katastrofrespons från biståndsaktörer utlöste cyklonen Pam också en utbetalning på 1,9 miljoner dollar från en katastrofförsäkring hos pilotprojektet Pacific Catastrophe Risk Insurance. Pengarna gick direkt till statskassan.

Visserligen är det betydligt mindre än vad återhämtningen kommer att kosta, men det visar ändå på ett sätt för sårbara länder att framöver skydda sig och säkra långsiktig återuppbyggnad – utan att förlita sig på bistånd.

Katastrofkostnader
Det finns bara några få biståndsorganisationer som har kapacitet att klara svåra och långsiktiga återuppbyggnadsarbeten, som att återställa infrastruktur och möjliggöra för barn att gå i skolan igen. Det är sådant vi har staten till. Men när ekonomin krymper, som den gör efter en katastrof som Pam, minskar också statens intäkter. Det gäller inte minst i ett fall som Vanuatu där skatte­basen till stor del vilar på turistsektorn, som stod för 37 procent av BNP 2012.

Utländskt bistånd ska hjälpa till att täcka grundläggande behov när stater inte har råd att betala. Men även om biståndsarbetare förtjänar beröm – som de australiska läkare som var bland de första på plats i Vanuatu – används biståndet på ett sätt som ofta inte löser hela problemet.

Framför allt innebär beroendet av bistånd också beroende av givarnas generositet. I Vanuatus fall vädjade man i Port Vila den 24 mars om 29,9 miljoner dollar, för att bistå 166 000 människor i tre månader. Enligt FN-organet Ocha har 10,7 miljoner dollar säkrats hittills. Det lämnar ett stort hål, och de öronmärkta bidragen är också avsedda för katastrofinsatser ledda av bistånds­aktörer, inte för långsiktig återuppbyggnad ledd av staten.

Även om katastrofbistånd anländer när det behövs påverkas resultatet lika mycket av hur det levereras som vad det består av. Den aspekten av humanitärt bistånd har redan utlöst skarp kritik bland katastrof­ansvariga i Vanuatu. Enligt Benjamin Shing, vice ordförande för Vanuatus katastrofberedskapskommitté, har biståndsgrupper och enskilda organisationer egna nätverk och system för insatser, och ”de vägrar att anpassa sig efter regeringens direktiv. Vi var tvungna att ägna de första tre dagarna åt att försöka skapa något slags samordning. Det var mycket värdefull tid som kunde ha använts till att göra behovsbedömningar i stället”.

Katastrofen i Vanuatu sätter fokus på den dåliga matchningen mellan biståndsgivarnas tidsramar och vad regeringen behöver. Färre än tjugo personer beräknas ha dödats i ovädret, och även om varje spillt människoliv är en tragedi är det ett betydligt lägre dödstal än vad man befarade.

Den stora utmaningen är därför återhämtning på medellång sikt och långsiktig återuppbyggnad, snarare än katastrofsjukvård och rehabilitering. Förödande skador på skörden skapar oro för matbrist på lång sikt, bostäder och viktig infrastruktur har förstörts och en del öar saknar nu tillgång till rent vatten.

Det katastrofbistånd som erbjuds – antingen det rör sig om sjukvård eller tillfälliga bostäder – är inte inriktat på de behoven. I ett pressmeddelande om försäkringsutbetalningen efter Pam kungjorde Världsbanken också att Vanuatu får 59,5 miljoner dollar i lån för ett ”flyginvesteringsprojekt”. Ett lån som kan ge turismen en skjuts om flera år är förstås värdefullt, men det gör inget för att avhjälpa statens omedelbara underskott.

Pilotprojektet Pacific Catastrophe Risk Insurance är ett exempel på ett sätt att förhålla sig till de här problemen. Världsbanken har samlat riskerna för fem länder i södra Stilla havet i ett försäkringsskydd på 43 miljoner dollar, mot tropiska oväder, jordbävningar och tsunamier. De som deltar – Vanuatu samt Cooköarna, Marshallöarna, Samoa och Tonga – betalar premier till försäkringen med Japan som medfinansiär. De kan sedan få utbetalningar när särskilt svåra naturkatastrofer inträffar.

Erfarenheterna från Vanuatu ger några viktiga lärdomar för biståndsorganisationer som funderar över att satsa på liknande mekanismer. För det första gick det nästan tre veckor från det att Pam drog in över öarna till dess att besked kom om den sista ut­betalningen. Pengarna kan nå statens konton snabbare än så; utvecklingsexperten David Roodman har påpekat att pengar betalades ut till Haiti enligt en liknande uppgörelse bara 19 timmar efter jordbävningen 2010 – en katastrofinsats som var ”snabbare än Världsbanken, IMF och USA:s regering”.

För det andra är förutsägbarhet viktig – särskilt när länder med små statsbudgetar betalar för en försäkring. Ett viktigt argument är att försäkringarna har objektiva utlösningsmekanismer, som till exempel meteorologiska data om cykloners vindhastighet. Men i Vanuatus fall var det en tredje part, katastrofriskspecialisten AIR Worldwide, som utvärderade förlusterna baserat på geofysiska data och ekonomiska ­modeller. Ett så svårgenomskådligt samband mellan händelse och utbetalning urholkar förtroendet. Mycket riktigt har Salomonöarna dragit sig ur försäkringen sedan landet drabbats av två svåra oväder och AIR beslutat att försäkringen inte täckte skadorna.

Misslyckande för den rika världen
Till sist konstaterar vi att biståndsfinansiering fortfarande behövs: stöd för sådana här försäkringar gör att utbetalningarna blir mer allmänna och tillgängliga för fler länder. Pilotprojektet innebär att Vanuatu får förluster ersatta upp till 9,9 miljoner dollar. Klimatförändringarna innebär att allt fler naturkatastrofer är att vänta för många av de mest sårbara ekonomierna.

Det tål att påpekas igen att dessa försäkringar måste utökas rejält och omfatta fler länder.

Mer än två år innan Pam slog till mot Port Vila var det en helt annan kris som också till stor del undgick världens uppmärksamhet. Det började i Meliandou, en liten by i prefekturen Guéckédou i Guinea, i december 2013. Forskare tror nu att det var här som en liten pojke och hans familj blev de första offren för det utbrott av ebola som kom att smitta mer än 25 000 människor och leda till döden för nästan hälften av dem, främst i Guinea, Sierra Leone och Liberia.

Allt fler ser ebolautbrottet som ett misslyckande för den rika världen. En kartläggning som våra kollegor vid Center for Global Development, Amanda Glassman och Karen Grépin, har gjort ger många skäl till kritik: biståndsgivarna har varit dåliga på att följa upp sina löften om pengar och Världshälsoorganisationen (WHO) dröjde oroväckande länge innan utbrottet identifierades som en regional folkhälsokatastrof.

En framväxande uppfattning är att lösningen till en del är finansiella instrument, som katastrofobligationer och samlade försäkringar som den som ledde till den mindre utbetalningen till Vanuatu efter cyklonen Pam. Journalisten Gillian Tett skriver i Financial Times från Davos att Världsbanken vill ”skapa en global fond som ger ut obligationer för att finansiera staters och andra aktörers pandemibekämpningsåtgärder”.

Banken är inte ensam om idén. African Risk Capacity (ARC) är en organisation som vill erbjuda afrikanska stater en pandemiförsäkring från 2017 enligt Richard Wilcox, generaldirektör för organisationen, som har fått stöd av Storbritannien och Tyskland för att hjälpa afrikanska stater att klara kostnaden för katastrofer som översvämningar.

Det finns värdefulla inslag i försäkringar av det slaget, men vi bör förhålla oss skeptiska till den nya entusiasmen för dem vad gäller risker som de kanske inte passar för – som epidemier.

Nyhet för portföljförvaltare
Katastrofobligationer (eller ”cat bonds” på engelska, en kortform som inte ska förväxlas med husdjursförsäkringar) fungerar som vanliga obligationer, med den skillnaden att investeraren avstår sin insats till förmån för låntagaren om något ”negativt” händer som parterna på förhand enats om. Låntagaren kan använda pengarna direkt – till exempel i ett katastrofläge eller för att betala för återhämtning. (Världsbanken utfärdade sin första katastrofobligation i juni förra året för att hjälpa till att betala försäkringskostnaden för jordbävnings- och cyklonrisker för 16 länder i Karibien).

Liksom samlade försäkringar innebär katastrofobligationer löften om ersättning. Stater är garanterade utbetalningar när ett nödläge uppstår och obligationerna ger utbetalningar av exakta och på förhand uppgjorda belopp på tydliga villkor, till skillnad från de svåruppfyllda löften som biståndsgivare ger (även om avsikten är god).

Det verkar locka investerare: om inget ”negativt” händer får de tillbaka det nominella beloppet och dessutom ränta på lånet. Dessutom ses det som en stor fördel att en sådan utdelning har föga att göra med andra makroekonomiska variabler: risken att en cyklon slår till mot Vietnam har mycket litet samband med, exempelvis, rörelser på börsen. Det innebär att katastrofobligationer utfaller när andra tillgångar inte gör det, och vice versa. För portföljförvaltare som behöver sprida riskerna är det en attraktiv aspekt. Det har också gjort att efterfrågan har pressats upp. Marknaden för katastrofobligationer uppgår till 23 miljarder dollar i dag (varav nära 1 miljard dollar utfärdades bara under de första veckorna 2015). God efterfrågan pressar ner priset som låntagarna får betala, vilket gör att katastrofobligationer kan bli ett billigare försäkringsalternativ.

Olösta problem
Försäkringsavtal måste innehålla mekanismer för utbetalning som är mätbara och transparenta: eftersom vi alla har tillgång till samma meteorologiska data kan vi enas om huruvida cyklonen Pams vindhastighet var tillräckligt hög för att utlösa en försäkringsutbetalning.  Men många av de skador vi vill försäkra oss mot går inte att basera på samma sorts data. En begränsning som gjorde det svårt att tidigt mobilisera mot ebola, till exempel, var bristen på övervakning och förvarningssystem.

Ett dilemma för de föreslagna ”pandemiobligationerna” är att de skulle behöva prissättas och aktiveras genom pålitlig information om sjukdomsspridning – vilket i princip förutsätter institutioner som, om de existerade, kanske skulle minska behovet av just riskfinansiering.

Dessutom är det inte säkert att katastrofobligationer är det bästa sättet att försäkra ett land mot nödsituationer, även om det går att enas om ”parametriska” faktorer som grund för att utlösa försäkringen – alltså inte genom faktisk skada. Pilotprojektet Pacific Catastrophe Risk Insurance är som ett utökat försäkringsavtal; att göra om det till en katastrofobligation skulle kunna sänka kostnaden – men bara om tillräckligt många investerare kan övertygas om att delta i andra änden av transaktionen.

Ett problem i de fall där det saknas parametriska faktorer är att försäkrings­mekanismerna – oavsett om det är katastrofobligationer eller samlade försäkringsavtal – kan leda till ökad risk på grund av ändrad vilja att satsa på förebyggande åtgärder, ett problem som ekonomerna kallar moralisk risk – moral hazard. Det låter kanske krasst att hävda att försäkringar mot risker skulle påverka vårt förhållningssätt. Men det finns anledning att vara krass: försäkringsbonus till bilförare som inte krockar och finansiella incitament mot drog­användning har faktiskt visat sig fungera.

Man kan föreställa sig en överarbetad tjänsteman som vid slutet av ett långt budgetmöte med sin minister står inför ett val mellan att utbilda barnmorskor eller investera i övervakningssystem inför ett okänt, framtida sjukdomsutbrott. I ett sådant läge skulle de flesta av oss i första hand använda begränsade resurser för att klara ett omedelbart behov – särskilt om vi hade något slags finansiell täckning för det andra, om behov skulle uppstå.

En del problem blir lösta, ibland
Det är mycket som skiljer mellan kriserna i Västafrika och Stilla havet. I Vanuatus fall räcker inte katastrofbiståndet till att finansiera långsiktig återuppbyggnad. Vad gäller Västafrika konstaterar vi att givare och centrala aktörer reagerade sent och att biståndet, när det väl kom, inte täckte behoven. De värst drabbade länderna, som Liberia, står också inför kostnaderna för återuppbyggnad samtidigt som de tyngs av minskad ekonomisk tillväxt.

Katastrofobligationer och samlade försäkringsavtal kan skydda länder från mindre troliga men potentiellt kostsamma risker, på ett sätt som gör det möjligt för dem att klara återhämtning och återuppbyggnad. Till stor del sker det genom att marknadens tuffa regler tillämpas för att stater med ansträngda budgetar ska kunna klara kostnaderna vid katastrofer, och försäkra att pengarna finns när de behövs. Enligt förenklad kritik av dessa instrument ska ”vi” ordna biståndet därför att ”de” inte klarar sina offentliga utgifter. Det är helt enkelt fel, på det hela taget. Vanuatu hamnar 2012 bland de bästa 25 procenten av alla länder som utvärderas enligt Världsbankens CPIA-index (Country Policy and Institutional Assessment), i fråga om transparens, ansvarsskyldighet och (låg) korruption, och bland de 10 bästa procenten i fråga om hur budget och finanser sköts. Vi måste lita på att våra utvecklingspartner använder de kapaciteter som vi har talat så mycket om att bygga.

Men vi måste också tänka igenom ordentligt hur samlade försäkringar och andra nya produkter ska utformas – så att utbetalningar görs snabbare och som direkt respons på utlösningsmekanismer, att de har tillräcklig finansiering så att utbetalningarna blir större, och att de inte skapar missriktade incitament för politiker att spendera mindre på förebyggande arbete. Och hur spännande det än låter med finansiella innovationer för att skapa utveckling: vi får inte avledas från att investera i trist men viktig allmän egendom/public goods, som bättre utvecklingsdata. Det betyder investeringar som gör det möjligt att skaffa den information som behövs för samlade försäkringar och katastrofobligationer– och samtidigt kanske minska behovet av dem.

Argumentet för stärkt katastrofförsäkring för sårbara utvecklingsländer är inte ett argument mot utvecklingsbistånd. Tvärtom, försäkringsavtalen innebär ett förtydligande av hur givarländer kan göra vårt bistånd mer effektivt genom att välja hur och hur mycket som ska betalas, till exempel genom att hjälpa till att betala räntor. Jämfört med ogenomförbara löften om att finansiera okända storheter av utveckling är det ett klart framsteg.

Den här texten publicerades ursprungligen i UI:s tidskrift Internationella Studier nr 2 2015.