Infrastruktur är bankernas utmaning

Utvecklingsländer har stort behov av extern finansiering för att bygga den infrastruktur som krävs för att höja befolkningens levnadsstandard – som elnät, transportsystem och vattenförsörjning. Privata och offentliga finansieringskällor räcker långt ifrån till – de kommande två årtiondena kommer deras infrastruktursatsningar att lämna ett underskott på hela 1 biljon dollar om året (Bhattacharya och Romani, 2013). Multilaterala utvecklingsbanker (MDB) har historiskt sett gått in och fyllt en stor del av det gapet, men av en rad skäl har MDB-investeringarna i infrastruktur minskat på senare år.

Den grundläggande modellen för en utvecklingsbank – en bank som en grupp länder står bakom för att stödja utveckling genom finansering och kunskap – är fortfarande relevant för att avhjälpa infrastrukturbrister runt om i världen. Men omfattningen av denna roll beror på bankernas förmåga att anpassa sina insatser och förvaltningsavtal i en snabbt föränderlig global kontext.

Multilaterala utvecklingsbanker har tre skäl att engagera sig i infrastruktur. För det första anses allmänt att infrastruktur är en nyckelfaktor i utveckling, ekonomisk tillväxt och fattigdomsbekämpning. Alltså är det logiskt att bankerna stödjer infrastrukturprojekt. För det andra räcker privat finansering uppenbarligen inte för att möta de enorma infrastrukturbehoven hos många utvecklingsekonomier; bankerna kan täcka upp för marknadens tillkortakommanden och bidra till större investeringar än vad som annars blivit ­fallet. För det tredje är utvecklingsbanker särskilt dugliga i fråga om att satsa på de bästa metoderna och på kvalitet i projekten, via teknisk assistans och projektförberedelser.

Utvecklingsbankers utlåning till infrastruktur har avtagit avsevärt, relativt sett, de senaste årtiondena. Långt över 70 procent av insatserna via Världsbankens två huvudsakliga lånekanaler (IBRD för medel­inkomstländer och IDA för låginkomstländer) gick under 1950- och 1960-talet till infrastrukturprojekt. 1999 hade det sjunkit till bara 19 procent, innan det på nytt steg till den nuvarande nivån 30–40 procent.

På liknande vis riktade Interamerikanska utvecklingsbanken (IADB) 1981 över 70 procent av sin projektutlåning till fysisk infrastruktur, medan genomsnittet under 1980-talet var 56 procent. 2003 hade det fallit till bara 10 procent, innan det på nytt steg till den aktuella nivån 30–40 procent. Asiatiska utvecklingsbanken (AsDB) påminner om IADB, även om infrastrukturlånen konstant utgjort en högre andel (över 50 procent i genomsnitt 1980–2013).

Motsvarar inte behoven
Under det senaste årtiondet (2004–2013) ligger Världsbanksgruppen ojämförbart i topp i fråga om infrastrukturlån – men samtidigt är det en av de lägsta andelarna om man ser det som en del av hela Världsbankens investeringar. Infrastrukturlånen står för i genomsnitt 30 procent under år­tiondet, jämfört med 60 procent för Europeiska investeringsbanken (EIB), 52 procent för AsDB och 42 procent för Afrikanska utvecklingsbanken (AfDB). De åtta största utvecklingsbankerna har i genomsnitt stått för infrastrukturinvesteringar för runt 40 miljarder dollar om året de senaste tio åren, och infrastruktur har stått för 36 procent av deras sammanlagda investeringar.

Om omfattningen av utvecklingsbankernas infrastrukturinvesteringar långt ifrån motsvarar behoven, varför pressar de inte bara upp utlåningen för att möta dessa behov?

Det första som begränsar en utvecklingsbanks infrastrukturinvesteringar är helt enkelt de finansiella resurser de kan använda.

Kapaciteten grundar sig på bankens eget kapital (liksom för alla banker), och på senare år har det varit svårt att höja det. Därmed begränsas utvecklingsbankens möjligheter att växa i takt med ökande infrastrukturbehov. Välbeställda länder är alltmer ovilliga att bidra med nytt kapital till utvecklingsbanker på grund av finansiella begränsningar och inrikespolitiska hänsyn. Samtidigt har de hindrat tillväxt­ekonomier att öka sitt ägarkapital, eftersom kapitalet är kopplat till rösträtten och skulle kunna leda till att välbeställda länder förlorar den kontroll över utvecklingsbankerna som de är vana vid att ha.

Dyrare för låntagare
I ett försök att öka kapitalet utan bidrag från ägarna har flertalet utvecklingsbanker använt årliga nettoinkomster till att öka finansreserven, som också utgör en del av bankens eget kapital. Men det får två negativa effekter på banken, från låntagarlandets synvinkel. Dels skapas nettoinkomsterna till en del genom räntor som avkrävs låneländerna – nettoinkomsterna medför alltså dyrare utvecklingslån. Det kan försvaga projekten och potentiellt få sociala konsekvenser. Dels blir det en kapitalökning ”bakvägen” som betalas av låne­länderna (via räntorna på deras lån) utan att de därigenom får någon utökad rösträtt, vilket en vanlig kapitalökning skulle göra. Alltså är det inte överraskande att icke-låneländer stödjer detta medan låntagare motsätter sig det – en återkommande strid i alla utvecklingsbanker.

En utvecklingsbank måste lägga sig på en finansmässigt lämplig nivå för sina insatser, med utgångspunkt från det egna kapitalet. Här är bankerna extremt konservativa. Privata banker har på senare år i allmänhet hållit kapitaltäckningsgraden på 12–17 procent. De stora utvecklingsbankerna har legat på den dubbla nivån, eller mer. Det visar att rent finansieringsmässigt skulle utvecklingsbankerna kunna fördubbla sin utlåning och fortfarande betraktas som finansiellt försiktiga enligt internationell standard. Detta är möjligt eftersom utvecklingsbankerna har lägre risknivå för sina låneportföljer än privata finansinstitut, i genomsnitt. Om Världsbanken och fyra stora regionala utvecklingsbanker (AsDB, IADB, AfDB och EBRD) alla skulle hålla en kapitaltäckningsgrad på 20 procent, skulle deras låneportföljer tillsammans vara värda 208 miljarder dollar mer än de är nu. Det skulle innebära en avsevärd ökning.

Kravfylld relation
Utvecklingsbankernas utlåning till infrastruktur inskränks också av affärspraxis som begränsar låntagarnas benägenhet att vilja söka lån. De lånfinansierade projekten ställs inför en mängd krav och strikta regler om hur resurserna får användas av lån­tagarna.

Kraven är ofta mer omfattande än de som ställs i nationell lagstiftning i de länder där projekten genomförs. Utvecklingsbankernas praxis innebär avsevärda kostnader och mer tid, till den grad att en del låntagare föredrar att söka andra finansieringskällor, även om det innebär högre kostnader.  Infrastrukturprojekten drabbas särskilt av detta, vilket till en del förklarar låntagarnas minskade efterfrågan på infrastrukturfinansiering hos utvecklingsbanker.

Den tid som går åt för att få i gång projekten är en avgörande faktor. Världsbanken tog 2013 i genomsnitt 28 månader på sig från en första identifiering av ett projekt till dess att de första utbetalningarna gjordes (Världsbanken, 2013).  Det är betydligt mer än de få månader eller till och med veckor som behövs för att få resurser från den privata sektorn och mycket långsammare än många nya icke-traditionella bilaterala finansierare som Chinese Ex-Im Bank.

Att få ett projekt godkänt av en utvecklingsbank innebär ett byråkratiskt trassel av översynsmöten, flera nivåer av granskning och komplicerade upphandlingsförfaranden.

Miljöhänsyn ger bakslag
Flertalet lån hos Världsbanken innebär fyra separata besök i landet och fyra fullständiga, formella interna granskningar. Den långa processen för ett godkännande är knappast förvånade med tanke på att en medarbetargrupp ska organiseras, möten ska samordnas med regeringsföreträdare och dokument ska skickas runt för informell granskning och sedan för formell granskning två-fyra veckor före alla översynsmöten. Andra utvecklingsbanker är något snabbare i genomsnitt, men de är fort­farande extremt långsamma jämfört med andra finansieringskällor.

En annan begränsning för infrastrukturprojekt utgörs av miljömässiga och sociala garderingar. Om en stor utvecklingsbank beviljar ett lån som antas påverka miljön och sociala förhållanden måste projektet genomgå en lång och komplex analys- och rådgivningsprocess innan det sätts i gång, en kostnad som låntagaren får stå för. Garantier som välbeställda länder – icke-låntagare – kräver av utvecklingsbankerna innebär ofta mycket restriktiva krav (ibland högre än för industriländer) och tillämpas oavsett nationell lagstiftning i projektlandet. Syftet är förståeligt och i hög grad vällovligt – att säkra utvecklingsbankernas satsningar – men resultatet blir att låntagarländer vid osäkerhet undviker utvecklingsbankerna helt, vilket till med Världsbanken (2010) konstaterade i en studie.

Många av utvecklingsbankernas gransknings- och garderingskrav är självklart väldigt värdefulla för att säkerställa kvalitet och standard på projekten. Men om kraven blir en sådan börda på låntagarna att de före­drar att betala högre finansiella kostnader för att undvika dem innebär det att de inte längre har avsedd effekt.

Utvecklingsbankerna måste försöka säkerställa kvalitet och resultat i enlighet med delägarnas krav, samtidigt som de fortsätter att vara relevanta och attraktiva finansieringskällor för låntagarnas projekt.

Bevisen pekar på att de större utvecklingsbankerna som kontrolleras av icke-lån­tagande delägare inte uppnår den balansen.

Olika intressen
Skälet till många begränsningar som beskrivs i den här artikeln är den övergripande frågan om hur utvecklingsbankerna förvaltas. Länder som är delägare men inte låntagare har en benägenhet att se utvecklingsbankerna som effektiva organisationer för bredare utvecklingsmål, men de har en tydlig benägenhet att införa regler och förordningar som skyddar deras egna intressen även om detta leder till att banken blir mindre effektiv. Många låntagarländer ser därför utvecklingsbankerna (rättvist eller inte) som verktyg i de stora industriekonomiernas händer.

De utvecklingsbanker som kontrolleras av låntagarländer, som CAF, Central American Bank for Economic Integration eller PTA Bank i södra Afrika, har en benägenhet  att driva verksamhet som är mer attraktiv för låntagarna. Men de har svårare att säkra finansiella resurser och mindre möjligheter att tillhandahålla kunskap och kvalitetskontroll.

Det finns ett tydligt behov av att reformera de existerande utvecklingsbankerna och/eller skapa nya som kan hitta den bästa tänkbara balansen mellan dessa två ytterligheter. Därmed skulle man maximera den positiva inverkan som denna kraftfulla ­organisationsmodell kan ha.

Den här texten publicerades ursprungligen i UI:s tidskrift Internationella Studier nr 2 2015.