Kina skakar om den finansiella arkitekturen

Plötsligt var Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) på allas läppar. Inledningsvis hade USA-allierade länder som Sydkorea lovat Washington att inte ansluta sig. Men inte ens Storbritannien, USA:s främsta transatlantiska partner, hörsammade Obama-administrationens uppmaning och när landet följt av Tyskland, Frankrike och Italien meddelade att de skulle ansluta sig som grundande medlemmar brast fördämningarna. Före slutet av mars hade närmare sextio länder, inklusive Sverige, anslutit sig.

Den amerikanske Världsbankschefen Jim Yong Kim välkomnade banken som en ”viktig ny aktör” och förklarade sig se fram emot samarbete i innovativa former. För Obama-administrationen var det ett stort debacle att så helt misslyckas i sitt ”ledarskap”, för Peking en närmast överrumplande ”soft power”-triumf. The Economist sammanfattade utvecklingen i artikeln”Where all Silk Roads lead” med varningsord om president Xi Jinpings regionala hegemoniambitioner. Helt klart är att den tid då Washington kunde se sig som naturlig global demonregissör är över. Aktörerna har numera egna manus.

Utmanar ordningen
En ödets ironi är att Kina på kort tid ekonomiskt har blivit betydligt mäktigare än vad USA, den rådande internationella ordningens arkitekt, kunnat förutse, samtidigt som den globala finanskrisen har försvagat västvärlden. Globaliseringen har i många hänseenden gått vidare i snabb takt, men samtidigt har en fragmentering skett och världen är i akut behov av trovärdiga institutioner.

Kinas uppgång skulle inte ha varit möjlig utan landets inträde i, och framgångsrika utnyttjande av, den internationella ekonomiska ordning som under USA:s ledning skapades efter andra världskriget med dollarn som världens reservvaluta och frihandel som bärande princip. Kinas inträde  2001 i WTO bekräftade integrationen i systemet och lade grunden för landets exceptionellt snabba utveckling det gångna decenniet. 

Vill spela större roll
Kinas uppgång sker vid en tid då det internationella institutionella systemet snarare fragmenteras än förstärks. Den globala finanskrisen har visserligen inte lett till utbredd protektionism, och G20 är ett nytt ­forum där Kina och andra tillväxt­ekonomier finns med, men, trots att den kinesiska ekonomin i dag mätt i köpkraft är världens största, är Kina inte medlem av G7. En ömsesidig tveksamhet har präglat relationen.

Kapitalets globalisering har inte motsvarats av någon framväxt av vitala globala institutioner. Utvecklingen har snarare gått i motsatt riktning. Det internationella umgänget har ritualiserats snarare än fördjupats. Man måste med vemod ge Mark Mazower rätt då han i, Governing the World: The History of an Idea (2012), konstaterar att ”idén om att styra världen håller på att bli gårdagens dröm”. Det är ett stort misslyckande, med konsekvenser för förutsättningarna att hantera vår tids stora globala frågor, såväl klimatet som de säkerhets­politiska frågor som kräver samlat agerande.

Kina liksom de andra tillväxtekonomierna vill, naturligtvis, spela en större roll i de internationella finansiella institutionerna. I januari 2014 blockerade den amerikanska senaten, med klart negativa konsekvenser för framtida möjligheter till internationella finansiella uppgörelser, president Obamas förslag till ombalansering av maktförhållandena i Internationella valutafonden (IMF), en förändring Obama varit positiv till redan vid G20-mötet i Seoul år 2010.

Kina skulle ha blivit fondens tredje största medlem.

Delvis som en konsekvens av denna allvarliga brist på framsynthet från västvärldens sida har Kina allt tydligare visat en vilja att leda uppbyggnaden av nya institutioner, utanför västvärldens kontroll, som den planerade Brics-banken, och den nya asiatiska infrastrukturutvecklingsbanken (AIIB).

Den nya Sidenvägen, ”One belt one road”, är ytterligare ett gigantiskt finansiellt initiativ. Strategin omfattar såväl vägar, järnvägar, hamnar, gasledningar och annan infrastruktur genom Centralasien, som infrastrukturinvesteringar i Sydost­asien med fokus på Malackasundet.

Med närmare en tredjedel av världens samlade valutareserver saknar Kina inte finansiella resurser för stora satsningar, vilka dock kommer att visa sig svårare att förverkliga än vad de gigantiska beloppen ger vid handen. Också handels- och säkerhetspolitiskt har Kina blivit alltmer proaktivt.

Ny spelare
Under Kinas ledarskap fattade Brics-ländernas på toppmötet i Brasilien i juli 2014 beslut om att upprätta en ”Brics utvecklingsbank” och en ”mini-IMF-reservfond”, klara uttryck för Kinas ambition att skapa institutioner som inte, som Världsbanken, är dominerade av USA eller, som Asiatiska utvecklingsbanken (ADB), av Japan. Denna ambition har vuxit påtagligt sedan Xi Jinping i november 2012 blev kommunistpartiets ledare och, påföljande vår, Folkrepublikens president.

Brics-bankens betydelse överdrivs dock lätt. De fem grundarländernas kapitalinsatser ska vara av samma storlek och Indien kommer inte att tillåta att Kina gör banken till sin. Brics är inte en organisation eller en starkt sammanhållen grupp med uppenbara utvecklingsmöjligheter, men ändå en ny maktfaktor i det internationella systemet. Betecknande för den interna sammanhållningen är att inget av de andra fyra Brics-länderna gav Ryssland sin röst i FN:s generalförsamlings omröstning i mars 2014 om att fördöma Rysslands annektering av Krim. Samtliga lade ner sin röst. För Putin är Brics en viktig motvikt till landets växande isolering.

Gemensamt för de fem länderna är att de tillmäter sammanslutningen betydelse som en icke-västlig mötesplats och som ett uttryck för viljan att skapa alternativa organisationer. Ytterst hänger allt på Kina. Ländernas faktiska finansiella åtaganden är mycket långt ifrån lanseringens tal om 100 miljarder dollar.

Invit till samarbete
AIIB:s tillkomst under våren 2015 är både mer dramatisk och mer solid, även om uppbyggnaden kommer att ta tid. Den breda anslutningen är en stor framgång, men innebär också att Kina inte kan forma den efter eget huvud. Även om Kina kommer att stå för hälften av grundkapitalet kommer man inte minst från europeisk sida att kräva att banken byggs upp enligt etablerade ­principer för styrelse, rekrytering, konkurrensupphandling, insyn och miljöhänsyn.

Världsbankens chef har alltid varit en amerikan, ADB:s alltid en japan och det måste anses naturligt att AIIB:s första chef blir en internationellt erfaren kines. Förhandlingar om bankens stadgar pågår.

Världsbankens invit till samarbete ­pekar i samma inriktning, och en intressant möjlighet är att Världsbanken med sina uppbyggda rutiner inledningsvis ges en projektgenomförande roll. Världsbanken själv har sedan länge gett beklagligt låg prioritet åt infrastruktur­utveckling och AIIB:s tillkomst skapar nya möjligheter att möta angelägna behov.

Mot bakgrund av den uppslutning som AIIB mött har USA valt att ”gilla ­läget”.

Ökade resurser
Man kan vänta sig att Kina kommer att vilja se en fortsatt utveckling av organisationer där man har en given huvudroll snarare än ställning som nytillkommen i etablerade strukturer. På detta kan man se med oro men också, som flertalet länder i regionen, som fruktbar konkurrens och ökad tillgång till resurser.

Då jag i mars 2015 i Phnom Penh deltog i en konferens om Kambodjas aktuella situation avvek premiärminister Hun Sen från sitt skrivna tal för att med adress till den amerikanska ambassadören och hänvisning till AIIB tala om att det nu fanns alternativ och att det gällde för USA att inse att tiderna förändrats.

De infrastrukturella behoven i regionen är stora, och många anser att det är positivt med konkurrens till Världsbanken, IMF och ADB. Samtidigt handlar det om kinesisk expansion i finansiella former och marknader för kinesiska entreprenader och produkter. Projekt kopplade till de två nya sidenvägarna som ska länka samman Kina med tre kontinenter är en naturlig kinesisk prioritet som också väcker oro.

Något givet scenario finns inte. Allt ­talar dock för att Östasien kommer att bli skådeplatsen för växande geopolitisk och geoekonomisk konkurrens med USA och Kina som huvudaktörer. AIIB:s dramatiska tillkomst har, som Världsbankens förre Kinachef David Dollar konstaterat, resulterat i ”berättelsen om USA:s nedgång i Stillahavsasien”. Därmed slutar dock inte ­historien. Fördjupad konfrontation är en uppenbar möjlighet, men dramat rymmer också samarbetsmöjligheter. USA kan ­ansluta sig till AIIB, och tillsammans med EU-länderna hävda vedertagna principer för ­internationella finansiella institutioner, och öppna för kinesiskt deltagande i TPP. 

Polarisering och konfrontation är givna beståndsdelar i konkurrensen om inflytande i och bortom Asien, men det är i samarbete som de största gemensamma vinsterna finns. 

Dramat har många dimensioner. Då Deng Xiaoping för snart 40 år sedan lanserade sin politik för ”reform och öppning” var budskapet att Kina måste ”komma ikapp”. Xi Jinpings dröm om Kinas pånyttfödelse är betydligt större än så.

Den här texten publicerades ursprungligen i UI:s tidskrift Internationella Studier nr 2 2015.