Objudna gäster med egen agenda

Vilka är drivkrafterna bakom humanitära interventioner? Frågan är mer aktuell än någonsin. I en globaliserad värld där antalet inomstatliga konflikter ökar, växer även trycket på utomstående stater att gripa in. Perioden efter kalla kriget har kallats den gyllene eran för humanitära interventioner. Efter Sovjetunionens fall har interventioner genomförts i bland annat forna Jugoslavien, Somalia, Haiti, Östtimor, Afghanistan, Sudan och Libyen. Den senaste insatsen är de hjälpsändningar som internationella samfundet skickade till flyktingar i norra Irak i augusti 2014, följt av den USA-ledda bombkampanjen mot Islamiska staten.

Humanitära interventioner är emellertid inget nytt. 1816 gick den brittiska flottan in i Medelhavets starkaste bas för piratverksamhet, den osmanska staden Alger, för att motverka handeln med vita slavar.

Humanitära interventioner kritiseras ofta för att ha andra motiv än  humanitära eller altruistiska. När interventionen i Muammar Gaddafis Libyen startade i mars 2011 anklagades västmakterna för att vara mer intresserade av oljetillgångar än civilbefolkningens säkerhet.

I forskningen om staters drivkrafter eller motiv för att delta i dessa aktioner finns tre huvudförklaringar: altruism, realpolitik och inrikespolitik. Enligt den altruistiska förklaringen vägleds interventioner av humanitära överväganden och identifikation med den lidande civilbefolkningen. Stater kan, enligt denna förklaring, se intervention som det moraliskt riktiga svaret på brott mot mänskliga rättigheter i andra länder.

Den realpolitiska förklaringen innebär att stater använder sig av interventioner som ett svepskäl för att gynna andra intressen, som makt, pengar eller prestige.

Enligt den tredje förklaringen deltar stater av inrikespolitiska orsaker. I centrum för denna förklaring står de politiska ledarna och deras kamp om den politiska makten på hemmaplan.

Aktuell forskning visar att samtliga tre var bidragande orsaker till varför länder valde att delta eller inte i Libyen. Det altruistiska perspektivet är således inte tillräckligt.

Libyeninterventionen var sanktionerad av resolution 1973, som FN:s säkerhetsråd enades kring den 17 mars 2011. Resolutionen uppmanade det internationella samfundet att etablera en flygförbudszon samt använda alla tillgängliga medel, med undantag för ockupation, för att skydda civila. Drivande västmakter var Frankrike och Storbritannien, medan USA inledningsvis höll en relativt låg profil. Den 27 mars tog Nato kontrollen över insatsen genom Operation Unified Protector (OUP). Det var det första multinationella iningripandet som har inspirerats av doktrinen Responsibility to Protect (R2P).

Tvekan i Vita huset
Varför valde då till exempel USA och Sverige att delta, medan Tyskland och Finland avstod? USA förhöll sig inledningsvis skeptiskt till ytterligare ett militärt äventyr. I början av mars övergick man emellertid till att aktivt driva på i FN:s säkerhetsråd för en intervention. Den 21 mars, två dagar efter det att den påbörjats, underrättade president Barack Obama kongressen om att uppdraget var ”begränsat i typ, varaktighet och omfattning”. Det gav upphov till en debatt på hemmaplan om huruvida detta var starten för en ny strategi kallad ”leading from behind”.

Trots att USA har en lång tradition av att delta i interventioner talade flera faktorer emot ett  deltagande i Libyen. USA höll på att dra sig tillbaka från kostsamma krig i Afghanistan och Irak. Inrikespolitiskt mötte regeringen en skeptisk kongress, finansiella begränsningar och en krigstrött hemmaopinion. En bidragande inrikespolitisk förklaring är också den byråkratiska intressekonkurrens som frågan orsakade. Vissa bedömare anser att Obamas nationella säkerhetsråd aldrig varit så splittrat i ett beslut, något som i slutet av februari 2011 resulterade i två rivaliserande fraktioner. I motståndarlägret befann sig bland andra försvarsminister Robert Gates, högste militära rådgivaren Michael Mullen, vicepresident Joe Biden, den nationella säkerhetsrådgivaren Tom Donilon samt i början även utrikesminister Hillary Clinton.

Motiven till att inte delta i operationen handlade om att acceptera den ekonomiska verkligheten efter två krig och att en intervention i Libyen helt enkelt inte låg i USA:s nationella intresse. Gates framhöll att krigen i Irak och Afghanistan tillsammans med en pågående budgetkris hade ansträngt USA:s försvarsbudget i så hög grad att landet inte borde delta i ännu ett krig.

På den andra sidan återfanns FN-ambassadören Susan Rice och flertalet säkerhetsrådgivare som exempelvis Samantha Powers. Motiven som de framhöll handlade i huvudsak om humanitära aspekter som att skydda civila och att slippa upprepa katastrofen i Rwanda 1994. De såg Libyen som ett tillfälle att tillämpa en ny form av humanitär intervention som passade Obamas kriterier av begreppet.

President Obama förefaller ha hörsammat dessa argument. Men en bidragande orsak till att USA valde att delta var att Hillary Clinton runt den 12 mars bytte ståndpunkt. Upphovet var, bortsett från pressen från Frankrike och Storbritannien, det internationella stöd som hon mött hos Arabförbundet och libyska oppositionella för en flygförbudszon. När president Obama i Vita husets ”Situation Room” på kvällen den 15 mars fattade beslutet att delta i Libyeninsatsen förefaller det ha influerats av inrikespolitiska, diplomatiska och humanitära hänsynstaganden, på bekostnad av de realpolitiska hänsynstaganden som framhölls av Gates, Mullen och Donilon.

Ett halvt sekel senare
För Sverige var deltagandet i OUP den första insatsen med stridsflyg sedan FN-operationen i Kongo 1963. Regeringen under Fredrik Reinfeldt visade tidigt att man avsåg att leverera humanitärt bistånd till Libyen och deklarerade kort efter resolution 1973 att man även kunde tänka sig att delta i en militär operation under förutsättning att den koordinerades av Nato.

På morgonen den 29 mars mottog utrikesdepartementet en förfrågan från Nato om ett svenskt militärt bidrag och regeringen kunde några timmar senare lägga fram en proposition om att skicka åtta Jas Gripen för att övervaka flygförbudszonen. Propositionen klubbades i riksdagen den 1 april och de svenska planen lyfte dagen efter.

Beslutet baserades till stor del på regeringens vilja att bidra till skyddandet av civila. Med ett FN-mandat i ryggen uppfyllde operationen även de folkrättsliga reglerna för ett svenskt deltagande. Att Nato tog kontroll var också centralt, eftersom operationen då fick en tydlig ledarskapsstruktur. Utan en sådan skulle det ha varit svårare för Sverige att få inflytande i operationen och garantera att de svenska militära enheterna utförde rätt uppdrag.

När Nato tog kontroll över operationen öppnades också möjligheten för Reinfeldtregeringen att visa sitt stöd för västalliansen. Eftersom Sverige behöver Nato för sin egen säkerhet, samtidigt som man inte är medlem i alliansen, är deltagande i fredsfrämjande operationer ett sätt att demonstrera sin solidaritet och öka chansen att få hjälp i framtiden, vid en eventuell säkerhetspolitisk kris i Sveriges närområde.

En bidragande faktor, av mer slumpmässig karaktär, var att Libyen­operationen sammanföll i tid med Nordiska stridsgruppens beredskap inom EU (januari–juni 2011). Det gjorde att de svenska planen redan hade hög beredskap och kunde skickas iväg med kort varsel.

Gynnsamt läge
Det inrikespolitiska läget var också gynnsamt, eftersom oppositionen började argumentera för svenskt deltagande redan innan regeringen gjorde det. I förhandlingarna om det svenska deltagandet var dock oppositionen, särskilt Socialdemokraternas nya partiledare Håkan Juholt, mer bångstyrig.

Överenskommelsen slutade med att de svenska planen endast skulle övervaka flygförbudszonen och inte delta i bombningar mot markmål. Det är dock oklart hur långt Reinfeldt och utrikesminister Carl Bildt ville gå i denna fråga. Det är fullt möjligt att de var ganska lättade över att insatsen fick denna begränsning, eftersom det innebar mindre politiska risker.

I den första svenska flyginsatsen på närmare 50 år var det sannolikt viktigt att ha både hängslen och livrem. Samtidigt kunde regeringen lägga en del av ansvaret på Juholt, som inte var sen att själv utnyttja tillfället för att stärka sin politiska image. Som ny partiledare hade han starka skäl att framställa sig själv som den som fick sista ordet i beslutsfattandet om den svenska flyginsatsen.

Beträffande Tyskland brukar forskningen lyfta fram landets strategiska kultur som central för att förstå synen på användandet av militära medel. Det handlar om att Tysklands historiska minne av andra världskriget medfört ett slags antimilitarism där militära medel endast kan användas som en sista utväg. I fallet Libyen motiverades Tysklands icke-deltagande av en fruktan att en intervention skulle göra mer skada än nytta och förorsaka många civila offer, och av en motvilja att bli indragna i en potentiellt långvarig konflikt. Motiv av detta slag yttrades av utrikesminister Guido Westerwelle och även av försvarsminister Thomas de Maizière, som i tysk tv fastslog att även om hjärtat säger ja så säger huvudet nej. Det är likväl tänkbart att förutsättningar som vanligtvis krävts för tyskt deltagande i militära insatser, som till exempel i Afghanistan, uppvisades även i detta fall: humanitära motiv, stöd av ett internationellt mandat och ett multilateralt tillvägagångssätt.

Det går naturligtvis inte att bortse från finanskrisen vid tidpunkten, men motiven till Tysklands nej kan vidgas och även sökas på den inrikespolitiska nivån. För det första var en majoritet av den allmänna opinionen kritisk till att delta i operationen. I en opinionsundersökning utförd av Emnid för tidningen Bild den 20 mars var 65 procent mot och endast 29 procent för. Beslutet var också valtaktiskt från de bägge regeringspartierna CDU:s (Christlich Demokratische Union Deutschlands) och FDP:s (Freie Demokratische Partei) sida, i syfte att vinna röster i det regionala valet i delstaterna Baden-Württemberg och Rheinland-Pfalz den 27 mars. Dessa två val var synnerligen viktiga för det liberala FDP, som då balanserade på de fem procent som krävs för tillträde till parlamenten. Det handlade även om att partiets ordförande, försvarsminister Westerwelle, plågades av dåliga opinionssiffror och därför inte ville äventyra dessa ytterligare med ett tyskt deltagande.

Försiktighet inför valet
Snarlika faktorer finns i förklaringen till Finlands icke-deltagande. Även Finland har en strategisk kultur som är något försiktig när det gäller deltagande i humanitära interventioner. Styrkan har traditionellt varit fredsbevarande operationer med marktrupper. Det fanns dock röster inom regeringen som var positiva till ett deltagande med stridsflyg, däribland utrikesminister Alexander Stubb. På andra sidan stod dock president Tarja Halonen och statsminister Mari Kiviniemi. Förutom att de negativt inställda ministrarna tyckte att operationen låg något utanför Finlands traditionella åtaganden, spelade också det stundande riksdagsvalet (17 april) en roll. Att skicka trupp till en farlig konflikt så tätt inpå valet skulle innebära stora politiska risker eftersom folkopinionen var starkt emot ett deltagande. Vid ett eventuellt regeringsskifte skulle dessutom insatsen verkställas av en expeditionsministär samt ”ärvas” av nästa regering. Sådana hänsyn spelade också roll. Ett breddat angreppssätt är därför nödvändigt för att förstå humanitära interventioner. En realpolitisk förklaring ger – liksom en altruistisk sådan – delmotiv till varför stater väljer att intervenera. Ytterst nödvändigt är det emellertid att komplettera analysen med inrikespolitiska drivkrafter.

Den här texten publicerades ursprungligen i UI:s tidskrift Internationella Studier nr 2 2015.