Spelet bakom EU:s havererade flyktingpolitik

EU har intagit en passiv hållning till inbördeskriget i Syrien och Assadregimens övergrepp mot den egna befolkningen. Missilangrepp, artilleribeskjutning, oljefatsbomber, belägring där svält används som vapen och masstortyr är exempel på krigsbrott som Assadregimen och dess allierade begått mot det syriska folket och som tillsammans med övergrepp från terrorgruppen IS/Daesh och andra har resulterat i en massflykt. Inte ens giftgasattacken mot en förort till Damaskus i augusti 2013 kunde förmå EU:s medlemsstater (med undantag för Frankrike) att på allvar överväga en insats mot Assadregimen för att skydda civilbefolkningen i Syrien. Resultatet är mer än 250 000 döda, 6,5 miljoner internflyktingar i Syrien, 4,8 miljoner som tagit sin tillflykt till grannländerna och 579 000 som så långt ansökt om asyl i EU.

Både solidariteten och förmågan brast

Kärnan i EU:s gemensamma asylsystem består av två förordningar – Dublinförordningen om i vilket land en asylprövning ska göras och Eurodacförordningen, gällande fingeravtryck vid ansökan om asyl och illegal inresa – och tre direktiv: skyddsgrundsdirektivet, asylprocedurdirektivet och mottagningsdirektivet.

Medlemsstaterna förväntades införliva de tre direktiven i nationell lagstiftning inom två år efter det att de antagits. Deadline var i december 2013 för skyddsgrundsdirektivet och i  juli 2015 för asylprocedur- och mottagningsdirektivet. I februari 2016 rapporterade EU-kommissionen om pågående rättsprocesser mot Spanien och Bulgarien eftersom de inte införlivat skyddsgrundsdirektivet. Kommissionen rapporterade också om initierade rättsprocesser mot Tyskland, Grekland, Slovenien och Estland, avseende införlivningen av asylprocedurdirektivet, och mot Tyskland och Grekland för mottagningsdirektivet. Kommissionen noterade att ytterligare fyra medlemsstater, däribland Sverige, inte klarat av att fullt ut införliva dessa två direktiv inom föreskriven tid.

Under 2015 mer än fördubblades antalet asylsökande i EU jämfört med året innan. Av de närmare 1,3 miljoner människor som sökte asyl i EU under 2015 hade 29 procent flytt från Syrien. Den snabba ökningen av asylsökande innebar att enskilda medlemsstater utsattes för en påfrestning som under 2015 och början av 2016 kom att avslöja allvarliga brister i EU:s gemensamma asylsystem.

Greklands och Italiens asylsystem gav vika under den kraftigt ökade belastningen. EU-kommissionen rapporterade att endast 8 procent av asylsökande och irreguljära migranter registrerades i Eurodac av grekiska myndigheter i september 2015. Motsvarande för Italien var 36 procent. I ett försök att assistera dessa två stater samt Ungern fattade Europeiska Rådet beslut i september 2015 att omfördela 160 000 asylsökande därifrån till övriga medlemsstater. Resultatet har så långt varit magert; omkring 500 har förflyttats.

Reformer i Grekland uteblev
Av alla medlemsstater har Grekland intagit en särskild roll. Kvalitén i landets asyl- och mottagningssystem har varit undermålig, något som EU började uppmärksamma redan 2009. Efter beslut av Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter har överföringar till Grekland i enlighet med Dublinförordningen inte kunnat genomföras sedan september 2011. Grekland är fortfarande en del av Schengenområdets fria rörlighet. Trots att snart fem år förflutit har inte de nödvändiga reformerna genomförts. Inte heller har Greklands bristande förmåga resulterat i nödvändiga sanktioner från EU.

Flyktingar väntar i Budapest. Foto: A Rotenberg/Shutterstock

Dublinförordningen sattes ur spel
En annan stat bär också ett särskilt ansvar för den uppkomna situationen. Tysklands beslut i augusti 2015 att inte tillämpa Dublinförordningen för syriska asylsökande accelererade den så kallade sekundärförflyttningen av asylsökande som redan befann sig i EU och som reste huvudsakligen från Grekland via Balkan, Ungern och Österrike till Tyskland och Sverige. Dublinförordningen sattes ur spel. Schengenområdets fria rörlighet blev plötsligen ett hot när enskilda medlemsstater släppte igenom eller började bussa presumtiva asylsökande vidare till nästa land. Avsaknaden av ett gemensamt område för internationellt skydd i EU stod i bjärt kontrast till det gemensamma området för fri rörlighet. Inom kort började vissa medlemsstater införa tillfälliga gränskontroller.

Den 16 mars i år antog Europeiska rådet Turkiets förslag om att EU skulle kunna avvisa irreguljära migranter och asylsökande utan skyddsbehov tillbaka till Turkiet. Planen trädde i kraft den 20 mars och innehåller förutom avvisning till Turkiet möjlighet till vidarebosättning av syriska medborgare (jfr kvotflyktingar) från Turkiet till EU, solidarisk fördelning av asylsökande mellan EU:s medlemsstater och bistånd av personal från EU:s medlemsstater till Grekland för att assistera med asylprövning.

Kritik har framförts mot att planen strider mot EU:s egen asyllagstiftning och Genèvekonventionen. Det är också oklart hur planen skall implementeras. Greklands asyl- och mottagningssystem är fortfarande undermåligt.

Ett ofärdigt asylsystem
I slutsatserna om asyl från Europeiska rådets särskilda möte i Tammerfors 1999 slogs det fast att medlemsstaternas asyllagstiftning i en första fas skulle harmoniseras genom ett effektivt system för att avgöra vilken medlemsstat som skulle ansvara för att pröva en ansökan om asyl (Dublin- och Eurodacförordningarna), en gemensam minimistandard för en effektiv och rättssäker asylprocess (asylprocedurdirektivet), en gemensam miniminivå för mottagning av asylsökande (mottagningsdirektivet) och en gemensam tillämpning av flyktingstatus och skyddsbehov (skyddsgrundsdirektivet). 

Denna första fas skulle enligt Amsterdamfördraget och handlingsplanen från Wien 1998 genomföras under fem år. Slutsatserna från Tammerfors angav också som en andra fas av harmonisering en långsiktig målsättning om en gemensam asylprocess och en enhetlig status, gemensam för alla medlemsstater, för dem som beviljats asyl. EU-kommissionen följde upp slutsaterna i Tammerfors med att presentera ett utkast till en plan för dessa båda faser.

Den andra fasen inleddes med Haagprogrammet 2004. En central idé i detta var att en gemensam asylpolicy skulle baseras på solidaritet och rättvis fördelning av ansvar. Haagprogrammet slog fast att målsättningen från 1999 om en gemensam asylprocess och en enhetlig status i hela EU för dem som beviljats flyktingstatus eller skyddsbehov skulle genomföras. EU-kommissionen gavs också i uppdrag att utreda möjligheten att gemensamt handlägga asylansökningar inom EU. I en separat utredning i samarbete med UNHCR skulle EU-kommissionen därutöver analysera möjligheterna för gemensam handläggning av asylansökningar utanför EU:s territorium.

En grönbok om EU-solidaritet
2007 publicerade EU-kommissionen en så kallad grönbok om utvecklingen av fas två av EU:s gemensamma asylsystem. I rapporten angavs ett antal ambitiösa mål som EU-kommissionen bad medlemsstaterna kommentera. Bland dessa återfanns en gemensam asylprocess, en enhetlig status i EU för personer som beviljas flyktingstatus och skyddsstatus, en mekanism för att fördela personer som beviljats asyl solidariskt mellan medlemsstaterna, en mekanism för vidarebosättning av asylsökande i EU och utredning av gemensam asylhandläggning inom och utanför EU. Men medlemsstaterna, som i Tammerfors 1999 och Haag 2004 gett EU-kommissionen positiva signaler, ställde sig nu mer avvaktande. Särskilt tveksamma var de nya baltiska och centraleuropeiska medlemsstaterna som blev en del av EU genom utvidgningen 2004.

Ambitionsnivån sänktes
Resultatet blev en sänkt ambitionsnivå i EU-kommissionens strategiska plan som publicerades 2008. Kommissionen konstaterade att det var nödvändigt att uppdatera och ytterligare harmonisera direktiven om mottagning, skyddsbehov och asylprocedur för att minska sekundär migration inom EU. Ett förslag om solidarisk fördelning mellan medlemsstaterna av personer som beviljats asyl blev istället en frivillig åtgärd. Planen berörde behovet av en utredning av gemensam handläggning av asylansökningar som ett sätt att mildra trycket på utsatta medlemsstater, men utredningen skulle skjutas upp till 2009-2010. Tajmingen var inte rätt, sades det. Utredningen kom senare att  skjutas upp på obestämd tid.

Utredningen om gemensam handläggning utanför EU:s territorium omnämndes inte i den strategiska planen och har inte heller genomförts. I planen slogs det fast att EU-kommissionen skulle lägga fram förslag till ett EU-program för vidarebosättning, som skulle vara frivilligt för medlemsstaterna.

Ännu ett lagförslag uteblev
Stockholmsprogrammet, som antogs av Europeiska Rådet 2010, följde i mångt och mycket i spåren av EU-kommissionens strategiska plan. Återigen figurerade en plan på en utredning av gemensam handläggning av asylansökningar i EU som ett sätt att stödja medlemsstater vars asyl- och mottagningssystem riskerar att överbelastas. Återigen sköts utredningen upp. En rapport publicerades slutligen 2013. I brist på stöd från medlemsstaterna uteblev dock lagförslag från EU-kommissionen.

Europeiska rådet rekommenderade att EU-kommissionen skulle utveckla en mekanism för medlemsstaterna att frivilligt och samordnat dela ansvaret utan att undergräva det gemensamma asylsystemet. En sådan mekanism presenterades 2011, men förkastades av en majoritet av medlemsstaterna. Europeiska rådet höll fast vid ett fortsatt frivilligt system för vidarebosättning av kvotflyktingar.

EU-kommissionen uppmärksammade också behovet av att ytterligare harmonisera mottagningsförhållanden, asylprocesser och skapa mekanism för solidarisk fördelning av asylsökande mellan medlemsstaterna. Kommissionen lade fram omarbetade versioner av skyddsgrunds-, mottagnings- och asylprocedurdirektiven till EU-parlamentet och Europeiska rådet.

Kommissionen pekade särskilt på vikten av att harmonisera möjligheterna till tillträde till arbetsmarknaden för asylsökande och att ändra asylprocedurdirektivet från ett minidirektiv till en enhetlig process. Detta lyckades dock inte fullt ut. En asylsökande kan nekas att arbeta i upp till nio månader.

Den omarbetade versionen av asylprocedurdirektivet är ett steg framåt, men fortfarande finns alltför stort utrymme för enskilda medlemsstater att besluta i en rad frågor såsom när en asylansökan får anses vara uppenbart ogrundad, tillgången för en asylsökande till rättslig information och offentligt biträde, rätten att stanna kvar på medlemsstatens territorium vid efterföljande ansökan samt hur en medlemsstat kan hantera asylansökningar vid gränserna.

Slutsats: Många bär ansvaret
Medlemsstaterna bär en stor del av ansvaret för detta misslyckande, från EU:s passiva politik gentemot Assad-regimen och misslyckandet att genomföra tagna beslut till ett ofärdigt asylsystem.

Trots att EU-kommissionen meddelat att EU har ett gemensamt asylsystem är målsättningarna från Haagprogrammets fas två inte fullt genomförda. Det finns varken en gemensam asylprocess eller en enhetlig status i EU för dem som beviljats asyl. Vidarebosättning är fortsatt frivillig för medlemsstaterna. Förvisso har en utredning publicerats om gemensam handläggning av asylansökningar, men inget lagförslag har lagts fram och någon utredning om gemensam handläggning av asylärenden utanför EU:s territorium har inte genomförts. 

Avsaknaden av mekanismer för solidarisk fördelning blev tydlig när Italiens och Greklands asylsystem överbelastades. Dublin- och Eurodacförordningarna upphörde delvis att fungera och asylsökande reste genom Schengenområdet till de medlemsstater där de ville ansöka om asyl.

Trots upprepade signaler 1999, 2004 och 2010 om behovet av initiativ från EU-kommissionen har förslagen, när det kommit till kritan, förkastats. Idag ser vi hur de så kallade Visegradstaterna – Polen, Ungern, Tjeckien och Slovakien, som alla blev medlemmar av EU 2004 – intar en antagonistisk och öppet populistisk position i frågor som rör asylprövning, överstatliga lösningar för fördelning av asylsökande mellan medlemsstaterna och vidarebosättning.

EU-kommissionens förslag från den 6 mars i år om en omstrukturering av det gemensamma asylsystemet innehåller delvis gamla förslag som tidigare förkastats - vidarebosättning, enhetlig status och solidarisk fördelning av asylsökande mellan medlemsstaterna samt fördjupad harmonisering. Frågan måste ställa vad som kommer att få tidigare tveksamma eller direkta motståndare till fördjupat samarbete och harmonisering att denna gång acceptera förslagen? Om förslagen accepteras, kommer det att implementeras?

EU hade också betydligt färre asylsökanden under perioden 2004–2010, i genomsnitt 240 000 per år. Detta, i kombination med bristande krismedvetande och andra prioriteringar kan också vara några förklaringar till att mer ambitiösa förslag från EU-kommissionen inte kunde få det nödvändiga stödet från medlemsstaterna.