Europeiska rådet brottas med ständig krishantering

Den Europeiska unionen har under senare år genomgått, och genomgår fortfarande, flera parallella kriser: skuld-, euro- och Greklandskris, en kris för Europas säkerhetsordning på grund av Rysslands olagliga annektering av Krim och krig i östra Ukraina, flykting- och migrationskris till följd av inbördeskrig och konflikter i Mellanöstern och Afrika samt brexitkris efter det att Storbritannien folkomröstat för att lämna EU.

Detta utsätter EU för en existentiell prövning. Kriserna har av naturliga skäl medfört att unionens högsta styrande organ, det Europeiska rådet i vilket medlemsländernas stats- och regeringschefer möts för att vägleda EU-samarbetet, nästan uteslutande har fått ägna sig krishantering. Under de senaste tre åren har Europeiska rådet sammanträtt inte mindre än 23 gånger i olika sammansättningar (normalt möts det fyra gånger per år). 2015 möttes ledarna i genonomsnitt en gång i månaden. Krishanteringen har fått till följd att andra frågor, som också är av stor vikt för EU:s framtid, inte har kunnat ges den plats på dagordningen som normalt hade varit önskvärt.

Detta är bakgrunden när stats- och regeringscheferna nu möts på nytt i Europeiska rådet den 15 december. Rådet gavs formell status i Lissabonfördraget 2009. Dess uppgift är att enhälligt fastställa EU:s allmänna politiska riktlinjer och prioriteringar. Av nödvändighet har rådet under senare tid dessutom fått ikläda sig rollen som krishanterare.

I det följande diskuteras Europeiska rådets hantering av skuld, euro- och Greklandskrisen, utlöst av finanskrisen i USA 2008, krisen för Europas säkerhetordning, som stjälptes över ända av Rysslands aggression mot Ukraina samt flykting- och migrationskrisen till följd av konflikter efter den ”arabiska våren” och oro i Afrika (krisen efter brexit har behandlats urförligt i andra sammanhang och tas inte upp här). Kriserna har olika ursprung utanför EU, men har i samtliga fall haft betydande konsekvenser för unionen, viket i sin tur medfört svåra och prövande utmaningar för Europeiska rådet.

Hållbar lösning på skuldkrisen?

EU:s skuldkris, som hotade eurons existens som gemensam valuta och därmed hela EU-samarbetet, nådde sin kulmen 2012. Efter febril verksamhet i Europeiska rådet och ett antal eurotoppmöten (där endast euroländer deltar) sattes en ny ekonomisk arkitektur på plats med ett nytt system för övervakning av dels medlemsländernas ekonomiska politik, dels EU:s finansiella system. Vägen dit präglades av oenighet mellan EU:s nord- och sydblock och oortodoxa lösningar. 

De nya reglerna har nu å ena sidan, så här långt, lugnat marknaderna och gett ekonomiskt andrum även om återhämtningen varit långsam. Som ett resultat av Stabilitets- och tillväxtpakten och den Europeiska planeringsterminen överevakas medlemsländernas ekonomiska politik mer noggrant än tidigare. Dessutom har bankunionen kommit närmare sin fullbordan.

Å andra sidan har de nya reglerna utformats stegvis och därför blivit ett rätt svåröverskådligt lapptäcke. Den korrigerande delen av verktygslådan har inte tillämpats fullt ut; vissa medlemsländer har tillåtits att fortsätta att bryta mot reglerna. Bankunionen anses dessutom av många vara alltför svag. Slutligen har ambitionerna för och farten i reformarbetet avtagit i takt med att EU har lämnat den akuta krisen bakom sig.

I juli 2015 tvingades euroledarna än en gång att rädda eurozonens integritet. Man lyckades undvika ”grexit” då Greklands ekonomi, efter social oro, omvälvande nyval och en omtvistad folkomröstning, stod på avgrundens rand. Efter mödosamma förhandlingar och ett rekordlångt Eurotoppmöte fick Grekland sitt tredje stödpaket. Till framstegen som Europeiska rådet noterat hör också att en omfattande investeringsplan har sjösatts och att arbetet med en så kallad Kapitalmarknadsunion har börjat.

Samtidigt kvarstår djupa motsättningar i Europeiska rådet mellan dem som försvarar EU:s regelverk med återhållsam finanspolitik, med Tyskland i spetsen, och dem som förordar expansion utanför reglernas ramar och mer finanspolitisk överstatlighet, anförda av Italien. Detta har stoppat en fördjupning av eurozonen av det slag som föreslagits av de olika EU-insitutionernas ordföranden och som många anser nödvändig.

Håller enigheten mot Ryssland?

Den inrikespolitiska kampen i Ukraina om det omfattande frihandelsavtalet med EU och landets färdriktning – västerut mot Bryssel eller österut mot Moskva – startade under hösten 2013 ett skeende under vilket Europas säkerhetsordning efter det kalla krigets slut kom att kastas över ända av Ryssland.

Efter våldsamheter i Kiev, som ledde till oskyldiga demonstranters död och president Janukovytj flykt ur landet, valde Ukrainas nya ledning EU före Ryssland, som svarade med att invadera och olagligt annektera Krim samt starta krig i östra Ukraina.

I Europeiska rådet var det inledningsvis svårt att enas om hållningen mot Ryssland. Flera medlemsländer förespråkade dels politiskt och ekonomiskt EU-stöd för president Porosjenkos nya ledning i Ukraina, dels ett resolut agerande mot Ryssland medan andra var mindre benägna att sanktionera Ryssland.

Nedskjutningen av det malaysiska passageraplanet MH17 kort efter ett extrainsatt möte med Europeiska rådet i juli 2014 undanröjde oenigheterna. Omfattande ekonomiska sanktioner mot Ryssland infördes och bands till Minsk-avtalets genomförande under våren 2015 efter ytterligare ett extra möte i Europeiska rådet.

Det malaysiska passagerarplanet MH17, här långt före nedskjutningen, träffades av en rysk robot som avfyrades från rebellkontrollerat område i Ukraina. Det slog en internationell åklagarutredning fast. Foto: Wikimedia Commons

Sanktionerna inom finans, energi och försvarsindustri är, i kombination med lägre oljepris, kännbara för Moskva. Ju längre tiden gått, desto mer har sanktionerna emellertid ifrågasatts av en handfull EU-länder, trots fortsatta strider i östra Ukraina, rysk desinformation och försök att på olika sätt så split inom EU. Så här långt har EU lyckats hålla ihop, och på sistone har Ryssland ”bidragit” till EU:s sammanhållning genom sin krigföring i Syrien. Veckans Europeiska råd kommer troligen förlänga sanktionerna ännu en gång. 

Nästa år kan dock situationen förändras då det till exempel är troligt att det franska presidentvalet vinns av ryssvänlig kandidat

EU:s politiska, finansiella och tekniska stöd till Ukraina, som Europeiska rådet lagt grunden för, fortsätter att vara av stor betydelse, inte minst mot bakgrund av att EU ännu inte är redo att erbjuda Ukraina medlemskap. Det nyligen beslutade viseringsfriheten för ukrainska medborgare vid inresa till EU är mot denna bakgrund av stor vikt.

Flyktingkrisen – EU:s svåraste utmaning?

Den värsta flyktingkrisen efter det andra världskriget har satt Europeiska rådet på sitt kanske svåraste prov hittills och har hotat EU:s fria rörlighet under Schengenreglerna. Även här är konflikter i närområdet huvudorsaken, efter den ”arabiska vårens” grusade förhoppningar, med inbördeskriget i Syrien i fokus. Dessutom leder oro och fattigdom i Afrika till omfattande migrationsrörelser.

Flyktingkrisens akuta fas, symboliserad av bilden av den treårige pojken Alans döda kropp på en strand i Turkiet, nådde sin kulmen hösten 2015. EU:s gräns mellan Grekland och Turkiet låg då i det närmaste öppen. Tusentals flyktingar, merparten från Syrien, tog sig dagligen över havet och fortsatt upp genom Europa, i hopp om att kunna välja destinationsland. Schengensamarbetet var därmed allvarligt hotat.

En serie extra och ordinarie möten tog sig Europeiska råd an situationen. Betydande åtgärder beslutades för att stoppa människosmuggling och dödsfall till sjöss. Sjöräddningsoperationer sattes igång. Uppdrag gav still rådet att förhandla fram en gemensam gräns- och kustbevakning, vilket gjordes rekordsnabbt. Västra Balkanrutten stängdes i praktiken. Den bräckliga uppgörelsen med Turkiet håller fortfarande, trots försök till militärkupp och många andra utmaningar.

Samtidigt är antalet irreguljära överfarter från Nordafrika till Italien fortfarande stort, med fler drunknade i Medelhavet i år än förra året. Inför årets sista Europeiska råd prioriteras därför frågan om uppgörelser (”pakter”) med utvalda ursprungs- och genomfartsländer i Afrika i syfte att minska dessa överfarter.

Sammantaget får Europeiska rådet anses ha lyckats förhållandevis väl vad gäller den halva av migrationsdagordningen som handlar om att hantera migrationsflödena vid EU:s yttre gräns. På den andra halvan, där målet är att få till stånd ett fungerande, ansvarsfullt och solidariskt system för mottagande av asylsökande, är mycket ännu ogjort. De så kallade Dublinreglerna klarade inte krisen. Besluten om att omfördela 160 000 asylsökande från Italien och Grekland, varav det mest betydande fattades med kvalificerad majoritet i rådet hösten 2015, har inte levererat i önskad utsträckning. Här finns en betydande klyfta mellan, främst, de fyra Visegradländerna (Polen, Slovakien, Tjeckien och Ungern) och de länder som tagit emot flest asylsökande (Grekland, Italien, Tyskland, Sverige och Österrike).

Flyktingar i Grekland trängs i många fall i läger som här utan för Thessaloniki. Foto: Giannis Papanikos/Shutterstock

Europeiska rådet har inte lyckats föra förhandlingarna om ett nytt asylsystem framåt. De går trögt och kommer att dra ut på tiden. Visegradländerna blockerar lösningar av det slag som till exempel Tyskland och Sverige vill se. De tidsbegränsade inre gränskontroller som fem medlemsländer, inklusive Sverige, har tvingats införa har förlängts ytterligare en tid. En ”återgång till Schengen” är kopplad till att ett fungerande asylsystem kommer på plats.

Steg för steg har det trots allt gått framåt…

I debatten framhålls ofta EU:s senfärdighet och oenighet vad gäller hanteringen av de kriser som här behandlats. Samtidigt är det svårt att bortse från de utmaningar som det innebär för 28 medlemsstater med olika nationella utgångspunkter att enas om en gemensam hållning; och det är just det – att hålla samman EU trots svårigheter – som blivit det Europeiska rådets huvuduppgift.

Det hade självklart varit bättre om EU hade kunnat förutse och förbereda sig inför skuld-, säkerhets- och flyktingkrisen. När kriserna kom stod EU inte rustat med de verktyg som behövdes för krishanteringen. En ny ekonomisk arkitektur fick upprättas, långtgående sanktioner fick införas och nya åtgärder för att klara flykting- och migrationsströmmen sjösättas. Inte i någon kris var det lätt för ledarna i Europeiska rådet att staka ut nya färdriktningar och komma överens om gemensamma hållningar.  

Trots svårigheterna har EU så här långt lyckats att, steg för steg, genom svåra kompromisser och sedvanlig muddling through göra framsteg med att lösa de omedelbara problem som kriserna medfört. Det återstår att se om Europeiska rådet också förmår att leda EU mot mer långsiktigt hållbara lösningar.

Foto: Shutterstock

Ovanpå dessa utmaningar är Storbritanniens utträde ur EU en del av unionen existentiella prövning, som dessutom försvårar hanteringen av kriserna, inte minst för de medlemsländer, som Sveriges, som varit nära allierade med Storbritannien i synen på ekonomisk politik och Ryssland; i flykting- och migrationskrisen har London sedan länge gått sin egen väg. Den värderingskris som EU också genomgår, med ifrågasättande av rättsstatens principer i länder som Ungern och Polen, försvårar också samarbetet.

Parallellt med sammanträdena i Europeiska rådet möts stats- och regeringscheferna för de 27 medlemsländer som avser stanna i unionen sedan i somras informellt för att staka ut färdriktningen för ett EU utan Storbritannien. Så kommer också att ske i anslutning till veckans möte. Detta ”nya” EU kommer att behöva fortsätta krishanteringen, samtidigt som det förhoppningsvis också kommer att ges större möjligheter än hittills att lösa angelägna framtidsfrågor; att bidra till säkerhet, välfärd och trygghet för EU:s medborgare. Avsikten är att stats- och regeringscheferna ska lägga en ny grund för sitt samarbete då EU firar sitt 60-årsjubileum i Rom i mars 2017.