Frankrike vill gjuta liv i lamslagen fredsprocess

Fredagen den 3 juni 2016 samlade Frankrike stora delar av världssamfundet till ett möte om det frysta förhandlingsläget mellan israeler och palestinier. De senaste försöken till fredsförhandlingar dessförinnan skedde 2013–2014 under överinseende av USA:s utrikesminister John Kerry.

Allt eftersom eftergifter uteblev gick dock respektive sida vidare på egen hand och de stapplande förhandlingsförsöken bröt till slut ihop helt och hållet. Palestinierna slöt ett återföreningsavtal mellan Fatah och det våldsbejakande Hamas, det så kallade Shaati-avtalet om en samlingsregering i Ramallah. Israelerna fortsatte med ytterligare bosättningsbyggande på Västbanken och i östra Jerusalem på mark som är tänkt att ingå i en framtida palestinsk stat.

Efter sammanbrottet våren 2014 följde en sommar av krig mellan Israel och Hamas med över 2 000 döda och massiv förödelse, särskilt på den redan hårt prövade Gazaremsan. Läget mellan israeler och palestinier har därefter försämrats ytterligare och det senaste året har ny slags våldsupptrappning skett på bredare front. Till synes oorganiserade ungdomar har i en ny form av självmordsattacker angripit såväl civila israeler i Israel som bosättare på Västbanken med köksknivar som enda vapen. Vid dessa attacker, eller försök till sådana, skjuter israelisk militär mot förövarna, ofta för att döda. Denna våldsspiral har ännu inte sett sitt slut och i ljuset av alla andra pågående våldsutbrott i regionen oroar sig det internationella samfundet för den påverkan som alla dessa våldshärdar tillsammans kan ha på varandra.

 I den Israelkontrollerade delen av Västbanken är det närmast omöjligt för palestinier att få bygglov. Istället rivs palestinska byggnader, som här i Jordandalen, där Khadijeh Bsharat sitter med sina döttrar på ruinerna av familjens hem vilket revs av israeliska myndigheter i augusti 2015. Foto: Aref Daraghmeh, B'Tselem.

 Mot denna bakgrund har Frankrike tagit initiativet till ett nytt försök att återuppliva den numera helt avstannade fredsprocessen. Det franska initiativet föranleds av två bedömningar avseende det nuvarande kritiska läget i den västra delen av Mellanöstern: dels tror Frankrike att det finns en risk för att Daesh/Islamiska staten kan komma få fäste även i de palestinska områdena, dels konstaterar man att USA:s roll som medlare mellan israeler och palestinier inte har lett till några varaktiga framsteg hittills – och sannolikt inte kommer att göra det framöver heller. Riktigheten i dessa båda bedömningar kan diskuteras men det är hursomhelst utifrån ett sådant perspektiv som Frankrike agerar.

Deltagare och icke-deltagare
Efter några månaders skicklig fransk diplomati lyckades utrikesminister Jean-Marc Ayrault och dennes specielle sändebud Pierre Vimont samla alla de stora aktörerna i sammanhanget till ett möte i Paris den 3 juni. Bland mötesdeltagarna sågs höga representanter för FN, EU, USA, Ryssland, Saudiarabien, Storbritannien, Egypten, Jordanien, Marocko och Förenade arabemiraten. Även Sverige var representerat på hög nivå av utrikesminister Margot Wallström. Med andra ord var samtliga medlemmar ur FN:s säkerhetsråd, den internationella kvartetten för Mellanöstern (EU, FN, USA och Ryssland) samt till och med den så kallade arabkvartetten närvarande. Den senare ländergruppens närvaro var av särskild vikt, då Frankrike menar att ett aktivt stöd från de större arabstaterna är nödvändigt för ett framtida israeliskt-palestinskt fredsavtal. De enda som inte var närvarande ­– och inte heller inbjudna – var parterna själva, det vill säga Israel och Palestina/PLO.

In i det sista var det oklart huruvida USA skulle stödja det franska initiativet. John Kerry meddelade först att han inte kunde delta av "kalender-skäl" och mötet i Paris fick till en början skjutas upp på obestämd tid. Givet USA:s tidigare medlarroll och speciella relation med Israel var ett amerikanskt deltagande en förutsättning för att initiativet överhuvudtaget ska ha någon möjlighet att lyckas. Det finns olika anledningar till USA:s inledningsvis svala attityd och det handlar om amerikanska inrikes- och utrikespolitiska hänsynstaganden. Inrikespolitiskt befinner sig USA mitt i en presidentvalskampanj, där ett förnyat engagemang av Obamaadministrationen i fredsförhandlingar skulle kunna påverka väljarstödet för Hillary Clinton i negativ riktning. Utrikespolitiskt innebär ett deltagande i det franska fredsinitiativet ett steg bort från det israeliska lägret. Trots allt detta valde USA till sist ändå att delta vid Parismötet – vilket måste ses som en tydlig markering mot Israel från Obamaadministrationens sida. 

Djupfryst mellan parterna
Israels och palestiniernas icke-deltagande beror först och främst på det djupfrysta förhandlingsläget mellan parterna. Även inom de båda lägren råder delade meningar kring frågan om huruvida förhandlingar med motparten ska inledas i nuläget, eller till och med om sådana ska föras överhuvudtaget. Israels officiella ståndpunkt är att man helt och hållet motsätter sig det franska fredsinitiativet. Endast bilaterala och förbehållslösa samtal med den palestinska motparten kan accepteras, heter det. Samtidigt arbetar israeliska diplomater i det tysta med att försöka aktivera andra fredsinitiativ, bland annat med hjälp av vissa arabstater, ifall en ny förhandlingsomgång med palestinierna trots allt skulle bli oundviklig.

Det palestinska lägret är delat mellan Fatah, som förespråkar fredsförhandlingar med Israel, och Hamas, som fortfarande avfärdar alla former av direkta samtal med vad man betraktar som sin ärkefiende och roten till allt det onda. Således får man hopplöst konstatera att det i nuläget inte finns något fullt stöd för det franska fredsinitiativet på varken israelisk eller palestinsk sida. 

Initiativets strategi och metod
Vid en första anblick kan kanske Frankrikes upplägg tyckas något märkligt: multilaterala samtal utan att i initialskedet inkludera parterna själva. Dessutom är det ett faktum att det knappt finns något annat fall att peka på där internationella förhandlingar bedrivits på just sådant sätt. Det må vara så att det franska initiativet är obeprövat och experimentellt – men det är samtidigt väl genomtänkt såväl strategiskt som metodologiskt. Framförallt anpassar det sig till de förutsättningar som råder idag och anstränger sig för att hitta nya vägar att komma vidare på. Det har dock framförts stark kritik mot initiativets metod, bland annat att tidigare erfarenheter av internationella förhandlingar visat att det alltid krävs en tydlig tids- och handlingsplan för att lyckas – och att en sådan saknas här. I detta avseende skiljer sig den nya franska metoden från andra redan beprövade modeller och bygger istället på vad fransmännen kallar ett "konsultativt förhållningssätt" och en "steg-för-steg metod".

Frankrikes huvudsakliga idé är att landets ledare bara ska tillhandahålla plattformen och utgöra motorn i det nya fredsinitiativet – men inte diktera dess innehåll. Den plan som hittills presenterats av utrikesminister Ayrault är endast tänkt att utgöra ett förslag i grova drag och vara en startpunkt för en mer långtgående process. Frankrikes syfte är inte heller att försöka ta över USA:s roll som huvudaktör och medlare utan bara att vara koordinator och försöka mobilisera det internationella samfundet till ett så stort stöd för nya israelisk-palestinska fredsförhandlingar som möjligt. Sedan är det upp till initiativets deltagare att tillsammans arbeta fram och komma överens om dessa förhandlingars förutsättningar, innehåll och tidsplan.

På det inledande mötet i Paris lyckades Frankrike också med just detta. Det internationella samfundets representanter enades om ett gemensamt uttalande som slog fast att den enda vägen till fred är att en palestinsk stat etableras vid sidan av den israeliska med 1967 års gränser som utgångspunkt för dess territorium. Frankrike uppfattar detta gemensamma uttalande som att man nu fått ett internationellt mandat för att driva sitt fredsinitiativ vidare. Mötet diskuterade även vilka piskor och morötter som gruppen har till förfogande för att uppmuntra alternativt påskynda parternas vilja att komma överens. Tänkbara åtgärder är främst, gentemot Israel, ökade alternativt villkorade handelsrelationer­ och, gentemot Palestina, ökade alternativt villkorade biståndsmedel. 

Målet – att sammanföra parterna
Mötet beslutade också att de närvarande länderna och organisationerna tillsammans ska verka för att en internationell fredskonferens hålls i slutet av 2016 dit båda parter, Israel och Palestina/PLO, bjuds in för att förbereda en serie nya fredsförhandlingar. Dessa ska i sin tur leda fram till en slutgiltig lösning på konflikten. Det ska särskilt poängteras att denna konferens inte innebär några riktiga nya fredsförhandlingar - utan endast ett tillfälle för israeler och palestinier att diskutera vad som eventuellt skulle kunna ingå i en senare skarp förhandlingsomgång. Det franska initiativets nästa steg handlar med andra ord bara om att åstadkomma en förhandling om hur en framtida förhandling eventuellt ska gå till, inget mer banbrytande än så.   

För att förbereda denna internationella konferens har man utsett en styrgrupp som ska fortsätta arbetet i konkreta termer. Den ska bland annat ta fram förslag på hur förhandlingslösningar mellan palestinier och israeler i sex utpekade knäckfrågor skulle kunna se ut. Dessa sex frågor är: gränsdragningar, säkerhet, flyktingar, Jerusalem, bosättningar och vattentillgångar. Detta är en viktig del av det franska initiativet, i och med att de tänkta framtida förhandlingarna mellan israeler och palestinier tros kretsa kring dessa frågor, och de lösningsförslag som respektive arbetsgrupper ska ta fram.

Pierre Vimont, fransk veterandiplomat som även har amerikanernas öra. Foto: Flickr

Välkoordinerat arbete på flera fronter samtidigt
Ytterst koordineras arbetet framöver av den franske utrikesministern men leds i praktiken av ett särskilt sändebud, Pierre Vimont. Han är utsedd direkt av president Hollande och är en av Frankrikes mest respekterade diplomater med en närmast rockstjärnelik status inom franska UD. En intressant och inte helt oviktig detalj i sammanhanget är Vimonts tidigare tjänstgöring som Frankrikes ambassadör i USA. Han åtnjuter därmed stort förtroende inom Obamaadministrationen. Det är ingen slump att valet fallit på just Vimont. Här handlar det om att från fransk sida försäkra sig om att USA tycker sig ha kontroll över vad som händer – och på så sätt väljer att stanna kvar i initiativet. Med Pierre Vimont vid rodret stärks det franska initiativet ytterligare.

Parallellt med styrgruppens och arbetsgruppernas förberedelser är det sannolikt att Frankrike också försöker använda sig av sin nuvarande roll som tillfällig ordförande för FN:s säkerhetsråd i syfte att mobilisera ytterligare stöd bland världsorganisationens medlemmar. Eftersom såväl EU:s utrikesministrar som säkerhetsrådets samtliga permanenta medlemmar redan har uttalat sitt stöd för det franska initiativet (vid mötet den 3 juni), torde inget större hinder föreligga för att de också kan enas om detsamma i FN:s säkerhetsråd.

Samtidigt som allt detta sker förbereder även kvartetten (EU, FN, USA och Ryssland) en egen rapport om dödläget i de israelisk-palestinska förhandlingarna. Säkerhetsrådets eventuella uttalande men framförallt denna kvartettrapport emotses med stort intresse av världssamfundet – och med viss bävan inom det israeliska lägret. Kvartettrapporten kommer att konkret peka ut vilka hinder som föreligger och ge direkta rekommendationer till parterna om vilka problem som måste undanröjas för att fredsförhandlingar ska kunna återupptas på nytt. Från Israels sida oroar man sig bland annat för om kvartettrapporten kommer att innehålla ett alltför tydligt utpekande och kraftfullt fördömande av dess bosättningspolitik på Västbanken och i östra Jerusalem.

I slutändan kommer de närmaste månadernas politiska utveckling i västra Mellanöstern, tillsammans med nivån på engagemanget och stödet från världssamfundets huvudaktörer, att avgöra detta nya fredsinitiativs öde – inte dess ledarskap eller organisation i sig.   

I den Israelkontrollerade delen av Västbanken är det närmast omöjligt för palestinier att få bygglov. Istället rivs palestinska byggnader, som här i Jordandalen, där Khadijeh Bsharat sitter med sina döttrar på ruinerna av familjens hem som revs av israeliska myndigheter i augusti 2015. Foto: Aref Daraghmeh, B'Tselem.