Konflikten Israel–Palestina fatalt misslyckande för FN

Den fortgående konflikten mellan Israel och Palestina utgör en av FN:s viktigaste utmaningar och är samtidigt världsorganisationens kanske största misslyckande hittills vad gäller att skapa och upprätthålla fred. Konflikten startade cirka två år efter FN:s tillkomst genom generalförsamlingens resolution 181(II) av den 29 november 1947 och dess ”delningsplan” vars syfte var att skapa två nya stater på det område som dittills var Palestina. 

Idag nästan 70 år senare är utsikten att förverkliga FN:s planer på en tvåstatslösning och fred i Mellanöstern dessvärre sämre än på länge. Sedan 1947 har världen bevittnat flera krig med många dödsoffer, ett stort antal terroristhandlingar och ett omfattande lidande hos civilbefolkningen.

I de folkrättsliga diskussionerna om konflikten mellan Israel och Palestina brukar tre centrala frågor lyftas fram: Israels ockupation av de palestinska och arabiska områdena, judiska bosättningar inom dessa områden, och brott som begås under väpnade konflikter. Israel som ockupationsmakt står i centrum för de första två frågorna, medan både Israel och Palestina har anklagats för krigsförbrytelser och kränkningar av mänskliga rättigheter under väpnade konflikter.

1 – Ockupationen

Som en följd av 1967 års krig mellan Israel och arabstaterna, ockuperade Israel östra Jerusalem, Golanhöjderna, Västbanken och Gazaremsan.

Enligt FN-resolutionen från 1947 var det meningen att östra Jerusalem skulle vara ett internationellt område, men efter 1948 års arabisk-israeliska krig annekterades det av Jordanien 1950. Israel ockuperade östra Jerusalem efter 1967 års krig och annekterade området 1980 genom en särskild lag. Samma lag fastslog att Jerusalem i sin helhet skulle utgöra Israels eviga huvudstad. Denna annektering har inte godkänts av något annat land. Alla andra stater anser att Tel Aviv är Israels huvudstad. Den amerikanska kongressen antog visserligen en lag 1995 som erkände Jerusalem som Israels huvudstad, men presidenterna Bill Clinton, George W Bush och Barak Obama har vägrat att verkställa denna lag.

Till skillnad från östra Jerusalem utgör Golanhöjderna en rättsenlig del av Syrien som är en självständig stat och medlem i FN. Israels lag från 1980 om Golanhöjderna nämner inte ordet ockupation eller annektering. Denna lag förutsätter fullständig tillämpning av Israels lagar och jurisdiktion på Golanhöjderna. Omvärlden betraktar Israels förhållande till Golanhöjderna som fullbordad ockupation.

Västbanken skulle utgöra större delen av den nya självständiga staten Palestina enligt ”Delningsplanen”, men har varit under Israels ockupation sedan 1967. Vad gäller Gazaremsan, som också är tänkt att vara en del av staten Palestina och som blev ockuperad efter 1967 års krig, valde Israel att lämna området 2005. Formellt sett är Gaza inte längre under Israels ockupation. Men den fullständiga kontroll som Israel utövar över Gazas luftrum, markgränser och havsområden, och det faktum att ingen person och inga varor normalt kan tas in eller ut ur Gaza utan Israels medgivande, gör att läget folkrättsligt bör betraktas som fortsatt ockupation.

Både den internationella sedvanerätten och 1949 års Genèvekonvention om skyddet av civila under krig (IV) anser att en ockupation av ett område kan vara laglig om den är en följd av en väpnad konflikt. Det förutsätter dock att ockupationen ska upphöra så snart det är möjligt. De cirka 50 år som har förflutit sedan början av ockupationen är en orimligt lång period.

Det är en allmän uppfattning bland majoriteten av världens folkrättsjurister att ockupationen, som utgjorde en del av Israels självförsvar mot arabländernas militära attack 1967, inledningsvis var folkrättsenlig. Men när systematiskt byggande av bosättningarna inleddes i slutet av 1970-talet och när 1980 års lag om Jerusalem antogs blev den fortsatta ockupationen olaglig.

En viktig fråga i sammanhanget är om Genèvekonventionen (IV) är tillämplig i konflikten mellan Israel och Palestina. Israel menar att konventionen inte är tillämplig eftersom det enligt landets resonemang inte är fråga om ”ockuperade” utan ”omtvistade” områden, vilket innebär att Genèvekonventionen (IV) inte ska gälla. Dessutom anser Israel att Genèvekonventionen (IV) talar om ”fördragsslutande stater” och varken Västbanken eller östra Jerusalem var stater eller på något sätt suveräna för att vara parter i konventionen när kontrollen gick över till Israel 1967.

Israels argument i detta avseende har inte accepterats av omvärlden. Säkerhetsrådet och generalförsamlingen har upprepade gånger fastslagit att Genèvekonventionen (IV) är tillämplig (se nedan). Än viktigare är att Internationella domstolen i ett rådgivande yttrande från 2004 om byggandet av en mur i de ockuperade palestinska områdena tolkade artikel 2 i Genèvekonventionen (IV) och kom i yttrandets punkt 95 till slutsatsen att konventionen är tillämplig i alla fyra områden som Israel ockuperade. 

Pisgat Ze'ev, en av de stora bosättningarna i östra Jerusalem. Pisgat Ze'ev är belägen öster om den palestinska stadsdelen Beit Hanina, på område som ockuerades 1967. Foto: Ryan Rodrick Beiler/Shutterstock  

2 – Bosättningarna

Inflyttningen av bosättare till de ockuperade palestinska områdena och inrättandet av fler och fler bosättningar i dessa områden har kritiserats för att de strider mot den internationella humanitära rätten. Denna kritik bygger på artikel 49 i Genèvekonventionen (IV), som föreskriver att en ockupationsmakt inte får deportera eller överflytta delar av sin egen civilbefolkning till områden som den ockuperar. Israel började med inflyttning av judiska bosättare till de palestinska ockuperade områdena kort efter 1967 års krig. Denna politik har tillämpats kontinuerligt sedan dess med varierande intensitet och omfattning. Under senare år har byggandet av nya bostäder på ockuperade områden ökat markant i takt.

Israel anser inte att bosättningarna är illegala. I den allmänna debatten och de officiella kontakterna brukar landet hänvisa till statens ”mark” i Västbanken, något som har tolkats som ett tecken på permanent närvaro. Israels folkrättsliga argument, förutom att Västbanken och östra Jerusalem före ockupationen inte lagligen tillhörde någon annan stat, är att ingen bestämmelse i Genèvekonventionen (IV) förbjuder frivillig återvändning av privatpersoner till ställen som de eller deras förfäder har blivit tvingade att lämna. Israel betonar att regeringen inte tvingar någon att flytta till Västbanken eller östra Jerusalem, utan privatpersoner flyttar till dessa bosättningar på egen hand.

Ett annat argument som framförs av Israel angående lagligheten av bosättningarna är att de byggs på allmän mark, det vill säga områden som inte är ägda av privatpersoner. Detta påstående har, i vart fall under senare år, inte stämt med åtskilliga FN-rapporter som har redogjort för hur hus lagligen ägda av palestinier har demolerats för att ge plats åt bosättningar.

Enligt artikel 8 (2) (viii) i stadgan för den Internationella brottmålsdomstolen är en ockupationsmakts förflyttning av en del av sin egen civilbefolkning till det område som den ockuperar en krigsförbrytelse.

Vad gäller just bosättningarna i de palestinska ockuperade områdena har olika FN-organ uttalat sig vid flera tillfällen. Säkerhetsrådet fastslog i resolution 446 från en 22 mars 1979 att Israels byggande av bosättningar i de palestinska och arabiska ockuperade områdena helt saknade rättslig grund (paragraf 1). Det uppmanade vidare Israel att sluta flytta eget folk till de arabiska ockuperade områdena (paragraf 3). Säkerhetsrådet upprepade sitt ställningstagande i denna fråga med ännu starkare ord i resolution 465 från 1 mars 1980 och kallade Israels bosättningspolitik i de arabiska ockuperade områdena för en grov överträdelse (flagrant violation) av den fjärde Genèvekonventionen (paragraf 5). Den internationella domstolen fastslog i sitt ovan nämnda yttrande från 2004 att Israel inte kunde åberopa självförsvar eller militär nödvändighet som en grund för att rättfärdiga bosättningarna. Domstolen fastslog också att byggandet av bosättningar i de ockuperade palestinska områdena inklusive östra Jerusalem strider mot folkrätten (paragraf 120).

Nyligen har FN:s särskilde sändebud för Mellanöstern, Nikolay Mladenovs, upprättat en rapport om de illegala bosättningarna och FN:s generalsekreterare Ban Ki-Moon har inför säkerhetsrådet den 15 september 2016 uttalat sig om Israels ”kvävande och förtryckande ockupation på Västbanken ” och om att judiska bosättningar på ockuperade Västbanken är olagliga enligt folkrätten.[1]

3 – Brott begångna av parterna i konflikten

En tredje kategori av folkrättsliga frågor som är särskilt relevanta är de som gäller brott som israeler och palestinier begår mot varandra. Så länge brott begås utanför ramarna för ett regelrätt krig är det i princip myndigheterna i Israel eller Palestina (samt Hamas i Gaza) som har befogenhet, möjlighet och skyldighet att lagföra och straffa de ansvariga enligt sina egna lagar. Knivdåd, misshandel, mord, terroristhandlingar, utomrättsliga avrättningar är exempel på sådana brott.  De begås oftast, men inte alltid, av privatpersoner. Om myndigheterna underlåter att straffa sådana brott bryter de mot de internationella sedvanerättsliga förpliktelser som de har vad gäller skyddet av de mänskliga rättigheterna.

Lika viktiga är de brott som begås under en väpnad konflikt, till exempel de två krig som ägde rum mellan Israel och Hamas i Gaza 2009 och 2014. Dessa krig styrs av de folkrättsliga regler som allmänt kallas för internationell humanitär rätt. De mest grundläggande principerna inom detta regelverk är principen om distinktion, det vill säga att skilja mellan civila och militära mål och proportionalitetsprincipen. Den senare innebär att det våld som används ska stå i proportion till det mål som ska uppnås. De rapporter som FN:s utredningskommissioner har lämnat efter de senaste krigen mellan Israel och Hamas fastställer med tydlighet att båda parter har brutit mot krigets lagar och de nämnda principerna.[2] Rapporterna understryker dock att Israels ansvar för sådana brott är betydligt större och mer omfattande.

Skolväg i Gaza efter kriget 2014. Foto: Muhammad Sahab/B'Tselem

Israel har i princip avvisat anklagelser om krigsbrott även när det bevisligen handlar om avsiktliga attacker mot civila mål med många dödsoffer. Huvudargumentet är att de militära sammandrabbningarna egentligen är krig mot terrorism. Därför kan man, enligt Israel, inte åberopa de folkrättsliga principer som gäller under ”vanliga” väpnade konflikter. Israel menar vidare att eftersom motparten använder sig av skyddade platser som skolor och sjukhus för att gömma sina trupper och organisera sina attacker mot civila mål i Israel, har Israel rätt att attackera dessa platser i självförsvar för att avvärja omedelbara hot mot sin egen befolkning. Detta argument, som bortser från de folkrättsliga kraven på åtskillnad mellan civila och militära mål och proportionalitet, har underkänts både i rapporter av FN:s utredningskommissioner och i de rapporter som Amnesty International och Human Rights Watch har publicerat om krigen mellan Israel och Hamas.[3]

Israelisk polis och sjukvårdsarbetare på Tel Avivs gator efter ett terrordåd i sommaren 2016. Foto: Evan Lang/Shutterstock

Trots att palestinier brukar fördömas för de brott mot civila som begås som hämndaktion och för krigsförbrytelser under väpnade konflikter, brukar det kraftigaste fördömandet riktas mot Israel för långvarig ockupation av arabiska områden, för folkrättsstridiga bosättningar i ockuperade områden och för de många brott som begås under krig mot palestinier.

I normala fall skulle en sådan samling av långvariga, allvarliga och omfattande överträdelser av folkrättsliga bestämmelser leda till kraftiga sanktioner mot den ansvariga staten från omvärlden. Men konflikten mellan Israel och Palestina tycks anses som ett särskilt fall där folkrättsliga krav inte utan vidare alltid kan ställas. Det är också troligen skälet till att FN och alla andra har misslyckats med att lösa problemet.