Brasiliansk bjässe behöver vända sjunkande ekonomi

I mitten av mars organiserade de brasilianska fackföreningarna demonstrationer i flera större städer mot den stora pensionsreform som regeringen under ledning av president Michel Temer föreslagit som en av flera åtgärder för att vända landets ekonomi. Brasilien upplever sedan flera år tillbaka en omfattande lågkonjunktur med stor arbetslöshet. Förra året var tillväxten negativ, motsvarande –3,6 procent, och året innan låg den på –3,8 procent.    

Michel Temer tillträdde som president i slutet av augusti förra året sedan hans företrädare Dilma Rousseff avsatts i en uppmärksammad riksrättsprocess. Temer, som var vicepresident i Rousseffs regering, kommer från det traditionella center-högerpartiet PMDB, vilket var en del av den gamla regeringskoalitionen med Dilmas parti Arbetarpartiet, PT.

Lula da Silva, PT:s legendariske ledare, och efterträdaren Dilma Rousseff ledde i mer än 14 år Brasilien som presidenter. Under deras ledarskap hade landet kraftig tillväxt, omfattande sociala reformer genomfördes och levnadsförhållandena förbättrades för stora grupper fattiga. Men när den ekonomiska tillväxten bromsades upp 2012–2013, på grund av vikande världsmarknadspriser på brasilianska råvaror, parerade inte regeringen Rousseff detta med tillräckligt omfattande strukturreformer i syfte att förbättra produktiviteten i ekonomin och justera den makroekonomiska politiken. Under många år stimulerades den inhemska konsumtionen medvetet genom hushållskrediter. Minimilönen höjdes i reella tal med ungefär 75 procent under en tioårsperiod. Minimilönen är inte bara lägsta lön utan har stor betydelse för lönebildningen i landet. Stora obalanser uppstod med bland annat ett budgetunderskott på mer än 10 procent. Landet gick in i en djup lågkonjunktur, den djupaste sen 1930-talet.

När den ekonomiska tillväxten avstannade och en omfattande korruptionshärva, finansierad med resurser från det halvstatliga oljebolaget Petrobras, avslöjandes 2014, minskade stödet för Rousseffs regering kraftigt. (För en närmare beskrivning se mina tidigare artiklar i Utrikesmagasinet, Svåra utmaningar för Brasilien efter Rousseff och Klasshat och korruption präglar Brasilien).

Michel Temer  – president sedan 31 augusti 2016. Foto: Shutterstock

Vad har då regeringen Temer åstadkommit under ett halvår vid makten för att vända den ekonomiska utvecklingen?

Regeringens högsta prioritet har varit att signalera till de finansiella marknaderna att den makroekonomiska politiken förändrats så att lågkonjunkturen kan hävas och investeringar återupptas. Redan i slutet av förra året tog i kongressen i Brasilia beslut om drastiska åtgärder som innebär att alla statliga utgifter fryses under en tjugoårsperiod och enbart kan öka nominellt motsvarande inflationstakten. Åtgärden är trubbig och tar varken hänsyn till att vissa utgifter är viktigare än andra eller de fördelningspolitiska effekterna. Den fortsatta befolkningsökningen, de förväntade snabba förändringarna i befolkningspyramiden och dess effekter på den statliga kostnadsutvecklingen tas heller inte med i beräkningen. Utgifterna för undervisning förväntas dock klara sig förhållandevis bra, eftersom de i stor utsträckning finansieras av delstaterna som inte omfattas av frysningen av de statliga utgifterna, medan hälsovården kommer att drabbas mycket hårt. Många ekonomer bedömer att beslutet måste rivas upp redan inom tre till fyra år.

En förstärkning av budgetens inkomstsida, anser däremot regeringen vara politiskt omöjlig. Brasiliens skattesystem är synnerligen komplicerat och domineras av indirekta skatter, med bland annat olika momssatser i olika delstater. Få betalar i praktiken direkt inkomstskatt. Den totala fördelningspolitiska effekten av systemet är ordentligt regressivt, så att det sker en fördelning från fattig till rik.

Vissa åtgärder förbereds för att förenkla en del skatter, men skattehöjningar för att förstärka inkomstsidan i den statliga budgeten är uteslutna.

En upprepning av den politik som Lula och Dilma förde räcker inte för att få hjulen att snurra igen i Brasiliens ekonomi. Foto: csp/Shutterstock

I december förra året presenterade regeringen nästa omfattande åtgärd – en pensionsreform. Idag motsvarar pensionsutgifterna i runda tal hela 12 procent av BNP. Med de snabba demografiska förändringar som väntar, med en snabb ökning av andelen äldre, är systemet ohållbart på medellång sikt. Det nuvarande systemet är fördelaktigt för statstjänstemän som kan pensionera sig redan vid 52 år till den lön som de har då om de arbetat i 30 år. De föreslagna åtstramningarna, som bland annat innebär en höjning av pensionsåldern till 65 år för både kvinnor och män, har mötts av ramaskrin från stora delar av befolkningen. (Se faktarutan för fler detaljer). Pensionsreformen blir inte lättare att sälja till allmänheten när kongressen nyligen beslutade att dess ledamöter har rätt till livslång pension efter enbart två år i den lagstiftande församlingen.

Alla fackföreningar är emot förslaget eftersom ingen vill förlora dagens förmåner. Militären, som har extremt fördelaktiga pensionsförmåner, omfattas inte av reformen och militärpolisen kräver också ett undantag. Förhandlingar pågår för fullt med de partier som stödjer regeringen, men det är mycket osäkert om regeringen Temer lyckas få igenom denna impopulära reform trots att den normalt har en bekväm majoritet i kongressen. De senaste veckorna har flera av koalitionsparterna krävt ytterligare uppmjukningar av det ursprungliga förslaget.

Den tredje reform, som regeringen lanserat, är en mindre förändring av arbetsrättslagstiftningen, vilken i huvuddrag varit densamma sedan 1940-talet, då inspirerad av Mussolinis motsvarighet. Facklig anslutning är fortfarande obligatoriskt, trots att ett av de främsta fackliga kraven på 1970-talet var ett avskaffande av tvångsanslutningen. Lula gjorde ett försök att avskaffa systemet under sin första presidentperiod, men mötte starkt motstånd från de fackliga ledarna som inte vill avstå från sin ekonomiska makt. De föreslagna förändringarna skulle bland annat ge möjlighet till kortare anställningar utan anställningstrygghet och möjliggöra överenskommelser mellan facket och arbetsgivarna, där man förhandlar bort delar av den nuvarande lagstiftningen. 

Den makroekonomiska situationen kompliceras av att flera delstater har en mycket svår ekonomisk situation. I Rio de Janeiro får lärarna inte längre betalt och centralregeringen måste göra överenskommelser med delstaterna så att den ordinarie verksamheten kan upprätthållas samtidigt som man sanerar sina omfattande skulder.

Lärare och andra offentliganställda som inte fått ut sina löner i en protest i Rio de Janeiro i mars i år. Foto: Cifotart/Shutterstock

Hittills har marknaden reagerat mycket positivt på dessa reforminitiativ. En typisk svensk Brasilienfond har stigit med hela 65 procent jämfört med ett år tillbaka. Men den reala ekonomin är inte lika lättflirtad. Tillväxten 2016 var fortfarande kraftigt negativ. I de mest optimistiska prognoserna förutspås att ekonomin möjligen kan vända mot slutet av 2017 med en mycket blygsam tillväxt på årsbasis och med en fortsatt hög nivå på arbetslösheten. Inflationsnivån har sjunkit och så även den notoriskt mycket höga räntan. Samtidigt är räntenivån trots detta mycket hög jämfört med omvärlden, vilket skapar problem med en övervärderad valuta. Det i sin tur skapar svårigheter för exporten och motverkar ökade investeringar.

Bakom detta finns de stora strukturella problem som den brasilianska ekonomin fortfarande lider av. Tullmurarna och andra handelshinder mot omvärlden är fortfarande höga. Jämfört med andra länder i Brasiliens storlek är ekonomin extremt sluten och potentialen att till exempel utveckla handeln med grannländerna i Syd- och Centralamerika utnyttjas i allt för liten utsträckning. Produktivitetsutvecklingen har varit extremt dålig de senaste tio åren och investeringsnivån är låg. Utbildningsväsendet är fortfarande eftersatt, liksom den teknologiska förnyelsen. Förädlingsgraden i ekonomin är därmed låg. Undantaget är jordbrukssektorn som under en längre tid utsatts för utländsk konkurrens och därmed stärkt sin konkurrenskraft avsevärt. Ett annat exempel är den civila flygindustrin, där Brasilien är världsledande och vars underleverantörer finns runt om i världen.

Men regeln är annars att brasiliansk industri i mycket låg utsträckning är integrerad i globala produktionskedjor. Istället gynnas den inhemska industrin med omfattande subventioner och andra fördelar även om dessa minskat något. Den statliga byråkratin är omfattande och i industrikretsar pratatar man ofta om o custo brasil – den höga kostnaden för att producera i Brasilien.

Denna ekonomiska strategi har gällt i flera decennier och är en kvarleva från den importsubstitutionspolitik – ersättande av import med inhemska varor – som förespråkades i många latinamerikanska länder under 1970-talet. Motståndet mot att förändra den finns både till höger och vänster i brasiliansk politik. Många av PT:s ekonomer erkänner fortfarande inte att landet har stora problem med produktivitet och konkurrenskraft gentemot omvärlden. Den djupa lågkonjunkturen anses främst bero på en konjunkturnedgång i utlandet och receptet för att sätta fart på hjulen är främst en upprepning av den ekonomiska politik som Lula och Dilma förde. Men flera företagare är också kluvna till omfattande strukturella förändringar – framför allt de som redan finns etablerade med stora marknadsandelar på den stora skyddade brasilianska hemmamarknaden med bekvämt höga vinstnivåer.

När det gäller en förändring av utrikeshandelspolitiken eller en strukturell reformering av den brasilianska industrin är regeringen Temer också mycket försiktig. Vissa initiativ har tagits för att öppna upp för mer konkurrens inom oljeindustri och för att underlätta för privata investeringar inom infrastrukturen, men några större initiativ är knappast att vänta före nästa presidentval 2018. De starka protektionistiska vindar som blåser över världen underlättar inte heller för Brasilien att på allvar släppa in konkurrens från utlandet eller satsa på den förnyelse och innovation som kan skapa förutsättningar för långsiktig ekonomisk tillväxt. Men det är enbart sådana långsiktiga åtgärder som kan skapa ekonomiska förutsättningar för att Brasilien på allvar ska kunna fortsätta den ambitiösa och framgångsrika sociala reformpolitik som PT startade under sina 14 år vid regeringsmakten.