Politiska låsningar hämmar OSSE:s säkerhetsarbete

OSSE har fått en allt viktigare roll i den internationella storpolitiken de senaste fyra åren. Rysslands annektering av Krim och de ryska aggressionerna i östra Ukraina gjorde att man 2014 hamnade i det internationella strålkastarljuset. OSSE är i all väsentligt det internationella samfundets ögon och öron på marken i den pågående rysk-ukrainska konflikten.

Samtidigt kanske just insatsen i Ukraina visar på de svårigheter, problem och utmaningar som OSSE måste hantera. Organisationens verksamhet baseras på det breda säkerhetsbegreppet och ett beslutsfattande med konsensus från samtliga 57 deltagande stater. Det senare gör att det finns en inbyggd trögrörlighet i systemet, vilket även medför möjligheter för enskilda stater att obstruera och försvåra processer och beslut.

Ett exempel är konflikten i Ukraina, ett annat är det faktum att OSSE:s deltagande stater inte lyckats tillsätta två viktiga chefsfunktioner; posterna som OSSE:s mediefrihetsrepresentant (RFoM) samt Högkommissarien för nationella minoriteter (HCNM) är vakanta.

– Med två av fyra chefsstolar inom OSSE tomma, brist på framsteg i den rysk-ukrainska konflikten och med en oklar framtid för missionerna i Kirgizistan, Tadzjikistan och Armenien så har vi ett oförutsägbart och utmanande läge för OSSE för tillfället, konstaterar Fredrik Löjdquist, ambassadör och chef för organisationens svenska delegation i Wien.

Han får medhåll av Daniel Baer, fram tills nyligen USA:s OSSE-ambassadör, som också pekar på framför allt Rysslands inblandning i olika beslutsprocesser som en starkt bidragande orsak till de svårigheter som den europeiska samarbets- och säkerhetsorganisationen står inför.

– Den huvudsakliga utmaningen för OSSE är fortfarande den politiska, med ett Ryssland som i allt högre utsträckning använder organisationen som ett verktyg för att utöva och utöka sin egen makt, säger Daniel Baer.

OSSE:s verksamhet baseras på de gemensamma åtaganden som de deltagande staterna kommit överens om. Grundläggande är alla staters rätt till territoriell integritet och rätten till fria säkerhetspolitiskt vägval, som också inkluderar förbud att ändra gränser mer våld. OSSE kopplar dessutom samman individers säkerhet med staters: hur stater behandlar och respekterar mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatlighet påverkar andra staters säkerhet.

Men när 57 deltagande stater från Vancouver i väst till Vladivostok i öst ska nå konsensusbeslut i viktiga frågor måste många viljor enas. På senare år, vissa hävdar redan från 2007 då Ryssland började sin säkerhetspolitiska omsvängning, har man fått allt svårare att nå enighet. När sedan Ryssland 2014 annekterade Krim blev situationen än mer prekär. Resultaten från de så kallade ministerrådsmötena, OSSE:s högsta beslutande organ, har också tunnats ut betydligt de senaste åren.

Men inom kort måste det nuvarande österrikiska ordförandeskapet få OSSE:s samtliga medlemsstater att enas kring utnämningarna för organisationens fyra topposter. Till sommaren lämnar italienaren Lamberto Zannier posten som generalsekreterare och samtidigt försvinner tysken Michael Link som chef för organisationens Kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR). I och med att chefsstolarna på RFoM och HCNM redan är vakanta kan OSSE ställas inför en rejäl ledningskris.

– En kris av det här slaget, med de fyra högsta chefspositionerna obesatta, kan vara den katalysator som skapar den uppmärksamhet det förtjänar på ministernivå i respektive deltagande land, menar Daniel Baer.

Hur svåra och politiskt känsliga processerna med chefstillsättningarna är visar försöken att hitta en ny mediefrihetsrepresentant efter bosniskan Dunja Mijatović. Enligt en högt uppsatt anställd inom organisationen förkastade Ryssland 2015 de nio första kandidaterna innan utfrågningarna ens inletts. Förlängningen av finländskan Astrid Thors mandat som Högkommissarie för nationella minoriteter 2016 blockerades enligt samma källa också av Ryssland,  så den stolen har nu stått tom i ett år.

Nu när de fyra topptjänsterna ska tillsättas är risken överhängande för en paketlösning där enskilda kandidater och intressen spelas ut mot varandra i långa förhandlingar, något som kan komma att drabba enskilt starka kandidater. En sådan är den socialdemokratiska riksdagsledamoten Kent Härstedt som av Sverige lanserats som kandidat till tjänsten som chef för Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter, ODIHR, i Warszawa. Men trots det finns det svenska förhoppningar.

– Min bedömning är att Kent Härstedt har mycket goda chanser bli utsedd till chef för ODIHR. Han har en gedigen erfarenhet av att arbeta med OSSE-frågor och en stark profil med fokus på mänskliga rättigheter och demokrati, säger Fredrik Löjdquist och fortsätter:

– Dessutom har han som politiker ett brett kontaktnät i OSSE:s alla regioner och har visat att han kan bygga förtroende och arbeta resultatinriktat. Han är därför välkänd och respekterad i alla läger.

Kent Härstedt, längst t v, som utsänd från OSSE:s parlamentariska församling i östra Ukraina i april 2014. Foto: OSCE Parliamentary Assembly 

Just ODIHR och dess valövervakningsinsatser kallas emellanåt för kronjuvelen i OSSE:s verksamhet. Det är framför allt metodologin för valobservationerna, av många andra internationella organisationoner sedd som den vägledande mallen för valövervakning, som är unik och svår att ifrågasätta.

Ändå var det precis detta som Turkiets president Recep Tayyip Erdoğan gjorde när OSSE:s valobservatörer kritiserade folkomröstningen om stärkt presidentmakt i mitten av april. Erdoğan gick så långt som att påstå att OSSE medvetet skulle ha uppgett flera felaktigheter i sin rapport.

– Ju högre någon kritiserar ODIHR och dess valobservatörer, desto mer autokratiska och diktatoriska är de. Det här handlar inte om OSSE, det handlar om den tragedi som är den systematiska nedmonteringen av demokratin i Turkiet, säger Daniel Baer.

Även om OSSE de senaste åren kritiserats för tandlöshet och senfärdighet, bland annat vad gäller den rysk-ukrainska konflikten, och även om den politiska polariseringen är uppenbar och hämmar beslutsfattandet, spelar den Wien-baserade organisationen en viktig roll i säkerhetspolitiken och den internationella politiken.

– OSSE har en väldigt viktig funktion att fylla; organisationens roll för upprätthållandet av den europeiska säkerhetsordningen är kanske viktigare än någonsin, säger Fredrik Löjdquist.

– Det faktum att samtal om ökad transparens och riskreducering på det militärpolitiska området, den så kallade strukturerade dialogen, nu inletts är också en möjlighet som det gäller att ta tillvara på, fortsätter han.

Behoven att lösa globala problem på ett samfällt sätt i en multilateral kontext, snarare än att försöka sy ihop komplicerade lapptäcken av bilaterala relationer, är både tydliga och växande. Där spelar regionala organisationer som OSSE en viktig roll och kommer så att göra också framgent.

– Jag är relativt optimistisk vad gäller OSSE på litet längre sikt eftersom jag är av den uppfattningen att det är i alla länders intresse att öka sin andel av multilateral diplomati. Detta kan inte enkom ske vid FN, konstaterar Daniel Baer.