OSSE viktig plattform för Rysslands utrikespolitik

– Den långsiktiga strategin från rysk sida är att nyttja OSSE som en plattform för att kritisera väst och samtidigt agera ”beskyddare” av forna öststater. Man gör det med en smart mix av propaganda och ständigt ifrågasättande av västs synsätt.

Orden från en senior tjänsteman inom OSSE med många års erfarenhet av diplomatiska relationer med just Ryssland säger mycket om hur landet ser på organisationen och andra internationella fora. Men OSSE, med sitt breda säkerhetsbegrepp och beslutsfattande som kräver konsensus från samtliga 57 deltagande stater, är kanske mer utsatt – eller receptivt beroende på hur man ser det – för rysk påverkan än många andra internationella organisationer i multilaterala miljöer.

Det tydligaste exemplet är utan tvekan OSSE:s hantering av den ryska aggressionen mot Ukraina. Även om organisationen haft en övervakningsmission i Ukraina på plats sedan våren 2014 är det en mission som i sitt uppdrag är starkt begränsat; märk väl att Ryssland genom OSSE:s konsensusprincip varit med att besluta om missionens uppdrag och inriktning. Men den ryska påverkan och obstruerande av OSSE och dess beslutsprocesser började långt tidigare än 2014. 

Rysslands utrikesminister Sergej Lavrov och OSSE:s generalsekreterare Thomas Greminger. Foto: OSCE/Creative Commons

Ända sedan Rysslands säkerhetspolitiska omsvängning inleddes 2007 har landets förmåga och vilja att påverka och destabilisera i olika internationella sammanhang ökat. OSSE är här inget undantag, snarare tvärtom. Sakta men säkert har det ryska narrativet, kanske bäst manifesterat i hanteringen av Ukraina, getts allt större utrymme och i allra högsta grad påverkat arbetet inom OSSE:s tre olika dimensioner. Kraften i Rysslands politik har ökat.

– Det har egentligen inte skett någon kursförändring från ryssarnas sida, grundelementen i den ryska politiken har funnits där sedan åtminstone 2007. Det som har hänt är att intensiteten i de ryska positionerna har förändrats. Samtidigt har förtroendet för Ryssland som en bona fide aktör raserats, säger en högt uppsatt västerländsk diplomat med betydande insyn i relationerna mellan OSSE och Ryssland.

Den ryska aggressionen mot Ukraina, tydligast åskådliggjord genom annekteringen av Krim i mars 2014, är en vattendelare för Rysslands relationer med omvärlden. Samtidigt som den har isolerat landet i många hänseenden, är de ryska motiven för inblandningen i Ukraina – som alla har återverkningar för OSSE – knappast nya. Enligt flera bedömare handlar det i grund och botten om tre övergripande motiv:

Den egna regimens överlevnad.

Ryssland vill inte kunna hållas ansvarig för några brott mot mänskliga rättigheter eller grundläggande demokratiska rättigheter, vilket också är grunderna för ryssarnas ifrågasättande av OSSE:s breda säkerhetsbegrepp. I kondenserad form; det som hände på Majdan-torget i Kiev 2013-2014 ska inte kunna hända i Moskva.

Ryssland har rätt till en intressesfär i sitt närområde.

Ett grundmotiv som knappast är nytt (Georgien 2008 är ett exempel), men som fått ett nytt uttryck efter annekteringen av Krim. En uppfattning att Ryssland skulle ha någon slags vetorätt mot olika staters säkerhetspolitiska val, exempelvis närmande till Nato och/eller EU.

”New rules or no rules”.

Ryssland tänker inte inordna sig i den rådande europeiska säkerhetsordningen, utan kräver istället en ny där Ryssland ska erkännas som en stormakt i paritet med USA. Alternativet är kaos och anarki. ”Nya regler eller inga regler”, uttryckt av Vladimir Putin i sitt utrikespolitiska linjetal på det så kallade Valdajforumet hösten 2014. Budskapet har i stort upprepats vid påföljande linjetal vid Valdajforumet, senast i oktober i år.

Exemplen på hur Ryssland omsatt sina tre övergripande motiv i praktiken inom OSSE är många, men den ryska ansatsen handlar ofta om att obstruera och störa olika processer och att skapa splittring. Ett exempel är migration, en fråga som man enträget försöker få in i OSSE:s dagordning med vetskapen om att ämnet i sig skapar uppslitande interna EU-diskussioner.

Ett annat – måhända trubbigt – sätt att mäta hur Ryssland obstruerar är att titta på de konkreta resultaten från OSSE:s så kallade ministerrådsmöten, dess högsta beslutande organ. Här har resultaten de senaste åren tunnats ut betydligt, huvudsakligen på grund av att Ryssland, i ensam ställning eller i allians med likasinnade, blockerat olika beslut.

En observatör från OSSE med ukrainska gränsvakter nära Krim. Foro: Shutterstock

Det nyligen avslutade ministerrådsmötet i Wien var inget undantag. Ryssland blockerade exempelvis en deklaration om Ukraina då man inte kunde acceptera referenser till Krim eller skrivningar till stöd för återupprättande om Ukrainas internationellt erkända gränser.

– Räknat i konsensusbeslut så kommer OSSE:s ministerrådsmöten under rådande politiska omständigheter aldrig någonsin att bli en framgång, säger en diplomat som deltog i förhandlingarna vid ministerrådsmötet i Wien.

Ett annat sätt att tolka situationen är att det skett en tyst anpassning inom OSSE-systemet till de ryska realiteterna där flera deltagande stater menar att ansvarsutkrävande och kritik gentemot Ryssland, huvudsakligen i Ukrainafrågan, har nått vägs ände. Vägen framåt till att normalisera relationerna med Ryssland skulle istället gå via förutsättningslös dialog med målet att bygga upp förtroende och tillit, en väg som bland annat OSSE:s nye generalsekreterare, schweizaren Thomas Greminger förordar.

Belackarna och kritikerna mot denna tysta anpassning, däribland USA, Kanada och stora delar av EU-kretsen, menar att det måste vara en principbaserad dialog och att förtroende bara kan byggas när Ryssland väl följer spelreglerna. I klarspråk: när Ryssland lämnat Krim och östra Ukraina.

Men även om Ryssland förlorat mycket på sitt agerande, inte minst ekonomiskt på grund av sanktionerna från EU och USA till följd av aggressionen mot Ukraina och en ökad politisk isolering, finns det knappt något som talar för att Ryssland skulle börja agera annorlunda och följa spelreglerna inom OSSE.

– Vi kommer inte att se några ändringar i det ryska agerandet förrän det har skett någon form av ny uppgörelse eller ömsesidig förståelse mellan Moskva och Washington. Men det kommer inte att ske i termer av att Ryssland skulle ändra sina långsiktiga målsättningar, säger en högt uppsatt västerländsk diplomat.

Det är snarare så att Rysslands långsiktiga målsättningar, enklast utryckt genom de tre övergripande motiven, kommer att användas för att öka landets aktivitetsnivåer i olika internationella fora och andra sammanhang, inte minst med fokus på att öka instabiliteten i EU:s närområde.

Den gemensamma nämnaren för dessa ökade aktiviteter – oavsett om de kommer att ske på Västra Balkan, i de baltiska staterna, Vitryssland eller Turkiet för att nämna några potentiella måltavlor – är att de alla är deltagande stater i OSSE. Det är ett av flera argument för att vi framöver kommer att se Wien – inte Bryssel – som den viktigaste multilaterala plattformen för relationen mellan Ryssland och väst. Det kommer att ske i en allt bistrare omvärld och med en allt sämre relation mellan väst och Ryssland som grund.

För medan i princip samtliga deltagande stater i OSSE ser organisationen som en plats där Helsingfors- och Parisprinciperna och det breda säkerhetsbegreppet ska upprätthållas, använder Ryssland OSSE som ett PR-forum.

– Ryssland använder OSSE främst som ett verktyg för sin propaganda, de ser det inte som en plats för diplomati eller upprätthållande av överenskommelser, säger en senior tjänsteman inom OSSE med mångårig erfarenhet av internationella relationer med Ryssland.

OSSE-tjänstemannen exemplifierar med det faktum att den nuvarande ryske ambassadören till OSSE, Alexander Lukasjevitj, kom direkt från tjänsten som talesperson och chef för ryska UD:s informationsenhet.

– Han är kort och gott Putins PR-person, placerad i OSSE, säger tjänstemannen.

Rysk hjälptransport i separatistkontrollerade Donetsk i östra Ukraina. Foto: Shutterstock 

Knäckfrågan i OSSE och i den absoluta lejonparten av Rysslands bilaterala relationer är alltjämt landets aggression mot Ukraina. En lösning här, kanske som en konsekvens av en ny, ömsesidig och bilateral förståelse mellan USA och Ryssland eller – än mer osannolikt – att FN:s säkerhetsråd skulle enas om en FN-ledd mission i östra Ukraina, skulle kunna förändra det ryska agerandet.

Mer sannolikt är dock att Ryssland fortsätter sin aggression mot Ukraina och därmed också fortsätter att nyttja OSSE som en multilateral plattform för att nå ut med sin propaganda. Riskerna för ökade ryska påverkans- och destabiliseringsaktiviteter i EU:s närområde i närtid är därmed betydande.