Kina tar till både piska och morot i spelet om Burma

NAYPYIDAW, Burma

Sedan sex år tillbaka pågår en fredsprocess i Burma, där Sverige och andra västländer deltar med avsevärt bistånd. Strider har pågått mellan regeringsarmén och otaliga etniska upprorsrörelser sedan Burmas självständighet från Storbritannien 1948. Frågan rör om landet skall vara en federal union mellan olika nationaliteter eller en mer enhetlig stat med en stark centralmakt. Seminarier och samtal mellan krigets olika aktörer har hållits sedan Burmas gamla militärjunta ersattes av en mer civil regering efter ett val i november 2010. Men det är en märklig fredsprocess där de etniska arméerna måste skriva på ett långt och detaljerat eldupphöravtal innan en politisk dialog om landets framtid kan hållas.

Tre grupper som har arméer och fem mindre organisationer som inte har några väpnade styrkor undertecknade avtalet i oktober 2015 – och dessa tre väpnade styrkor är alla baserade längs den thailändska gränsen. Thailand är angeläget om att få fred utefter gränsen för att gynna handeln med Burma och undertecknandet skedde efter starka påtryckningar från den thailändska sidan.

Samtidigt har den burmesiska armén inlett en offensiv mot några av landets största etniska arméer i norr som inte skrev på avtalet – bland annat den 10 000 man starka Kachin Independence Army (KIA) – med påföljd att över 100 000 människor har fördrivits från sina hem. Det är en humanitär kris som, till skillnad från en kampanj mot den muslimska rohingya-minoriteten i västra Burma, inte har fått någon som helst internationell uppmärksamhet.

Ett flyktingläger, nära gränsen till Kina i norr. Flyktingarna här är etniska kachin och har flytt från striderna i Kachinstaten. Foto: Malim Ingra

Medan den burmesiska regeringen med västerländskt stöd bedriver en fredsprocess, pågår de mest intensiva striderna i landet sedan åttiotalet. KIA är den främsta måltavlan men här figurerar också den allra största och bäst beväpnade etniska armén, the United Wa State Army (UWSA), som kontrollerar ett stort basområde efter den kinesiska gränsen. UWSA har minst 20 000 soldater och är utrustad med pansarbilar, luftvärnsrobotar, tungt artilleri och de senaste modellerna av automatvapen från Kina.

Och det är den nuvarande fredsprocessens största svaghet: de västerländska intressegrupperna och biståndsgivarna koncentrerar sig på ämnen som nationell försoning, genusfrågor och etnisk representation i lokala och centrala organ – men Kina har till skillnad från de västliga fredsmäklarna strategiska intressen i Burma och ägnar sig därför åt ett helt annat spel med både piska och morot. UWSA, som ännu inte deltar i striderna i norr men förser andra grupper med vapen och ammunition, är piskan. Moroten består av lån och bistånd till den burmesiska staten samt löften om att vara mellanhand i förhandlingarna mellan regeringssidan och rebellerna i norr. Det är en position som gör det västerländska engagemanget i fredsprocessen i det närmaste irrelevant. Och samarbetet mellan Kina och de andra utländska aktörerna i den processen är knappast förvånande nästan helt obefintlig.

USWA-soldater i kinesiska fordon. Foto: Defenceblog

Burma är strategiskt beläget mellan Syd- och Sydostasien och Kina har sedan årtionden tillbaka varit direkt inblandat i landets inbördeskrig. Under årtiondet 1968–1978 försåg Kina det burmesiska kommunistpartiets upprorsarmé med vapen och ammunition, andra förnödenheter och även instruktörer och andra så kallade ”volontärer”. Då var Kinas syfte att exportera revolution och stod på samma sida som the Communist Party of Burma (CPB) och andra kommunistiska rörelser i Indokina, Thailand, Malaysia och Indonesien. Burma var dock den viktigaste länken i den kedjan: det är landet som förbinder Kina med Sydostasien.

Idag är det handel och ekonomisk expansion som gäller. Burma är nu korridoren till Sydostasiens marknader och, ännu viktigare, grannlandet i söder ger Kina tillgång till Indiska Oceanen. Den största delen av Kinas oljeimport från Västasien går nu genom Malackasundet, som lätt kan blockeras i händelse av en konflikt med till exempel USA, som har sina strategiska intressen att försvara på den asiatiska kontinenten och intilliggande havsområden. Kina har därför byggt pipelines för gas och olja från Burmas kust till den sydvästra provinsen Yunnan.

Trots det tidigare stödet till kommuistpartiet CPB var Kina under hela nittiotalet Burmas närmaste allierade. Burma var då utsatt för bojkotter och sanktioner på grund av militärstyret och de brott mot de mänskliga rättigheterna som juntan gjorde sig skyldig till. Men Peking bistod med lån och krediter. Handeln mellan de två länderna blomstrade och Kina blockerade också alla försök att få FN:s säkerhetsråd att vidta åtgärder mot den burmesiska militärjuntan. Handeln och det politiska inflytandet behövde ett försvarsparaply, så medan EU och USA hade infört ett vapenembargo mot Burma exporterade Kina stridsvagnar, flygplan, stridsvagnar, radarutrustning och patrullbåtar till ett värde av över 14 miljarder kronor.

Kinas dominans blev dock för mycket för den nationalistiska burmesiska militären – och det är i det perspektivet man måste se de demokratiska reformer som infördes efter valet i november 2010. Interna, hemlighetsstämplade dokument som den burmesiska militären sammanställde så tidigt som 2004 talar om en ”nationell kris” och fara för att landet kommer att ”förlora sin självständighet” om beroendet av Kina inte balanserades med en öppning mot väst. Politiska fångar släpptes, partier fick verka öppet och den tidigare mycket stränga presscensuren avskaffades. Val hölls 2010 och igen 2015 – och det senare ledde till en jordskredsseger för landets demokratiska oppositionsparti, the National League for Democracy (NLD).

Men militären hade dock redan innan valen hölls försäkrat sig om att behålla makten bakom den demokratiska fasaden. En ny grundlag, som infördes efter en farsartad folkomröstning 2008, ger militären, som är helt autonom och bara tar order från dess egen överbefälhavare, rätt att utse de tre viktigaste ministrarna: för försvar, inrikes- och gränsfrågor. Under inrikesministeriet sorterar polisen och framförallt den civila administrationen på alla nivåer i landet. En fjärdedel av alla parlamentsledamöter utses också av militären och inte genom allmänna val.

Den valda regeringen, som nu praktiken leds av Nobelfredspristagaren och NLD:s ordförande Aung San Suu Kyi, har med andra ord ytterst begränsade befogenheter. För att ändra på de paragrafer i grundlagen som garanterar militärens makt krävs att fler än tre fjärdedelar av alla parlamentsledamöter röstar för ett sådant förslag, vilket ger militären vetorätt mot alla försök att reformera det nuvarande systemet.

Aung San Suu Kyi. Foto: Shutterstock

Men dessa begränsade reformer var tillräckliga för att på bara några år förvandla Burma från att ha varit en internationell parianation till västvärldens gunstling. Även USA:s dåvarande utrikesminister Hillary Clinton besökte Burma 2011 och presidenten själv, Barack Obama, följde ett år senare. Burma började göra sig fritt från beroendet av Kina – och detta vägde även säkert tyngre än införandet av vissa demokratiska fri- och rättigheter då Washington ändrade på sin Burmapolitik. Isoleringen hade drivit landet i armarna på Kina, och det var en situation som gick stick i stäv med USA:s intressen i regionen. De nya förbindelserna mellan USA och Burma var en fråga som Clinton såg som en av sina största framgångar under tiden som utrikesminister. Men med Donald Trump i Vita Huset är det inte sannolikt att det avlägsna Burma kommer att stå högt på dagordningen. Kina har dragit nytta av det, och bara under de senaste månaderna stärkt sina positioner som mellanhand mellan rebellerna och Burmas regering.

CPB kollapsade efter ett myteri 1989 bland dess fotsoldater, varav de flesta kom från etniska minoriteter i gränsområdena. Partiets åldrande ledare, som nästan alla kom från den burmanska folkmajoriteten, flydde till Kina. De försågs där med pension och bostäder medan de väpnade styrkorna inne i landet bestod och delades upp i fyra olika etniska arméer av vilka UWSA är den största. Det var en utveckling som faktiskt passade det nya Kina. CPB:s  ledare levde i det förflutna med sina drömmar om socialistisk revolution medan UWSA lättare anpassade sig till den nya marknadsekonomins spelregler. Och Kina ville inte ge upp det fotfäste man haft inne i det strategiskt viktiga Burma sedan slutet på sextiotalet. Därför försågs UWSA med vapen och utrustning som inte ens dess föregångare CPB fick från Kina. Kina vill inte att kriget i Burma blossar upp ytterligare, men stödet till UWSA ger kineserna ett inflytande i landet som inget västland kan mäta sig med.

Till skillnad från västländernas sätt att sköta internationella förbindelser har kineserna också ett betydligt mer flexibelt system som gör det möjligt för dem att föra en utrikespolitik av ett helt annat slag. Detta sker på tre olika nivåer. Kinas utrikesministerium är ”ansiktet utåt” och Sun Guoxiang, en ledande statstjänsteman, är den som officiellt deltar i fredsprocessen, sköter förhandlingar med den burmesiska regeringen, träffar utlänningar och agerar som mellanhand med rebellerna i norr och nordöst. Men viktigare än utrikesministeriet är det kinesiska kommunistpartiets avdelning för förbindelser med utländska organisationer. Det agerar bakom kulisserna – och sköter i fråga om Burma förbindelserna med UWSA och dess allierade. Den tredje komponenten är den kinesiska militären, men i den kommunistiska maktstruktur som fortfarande råder i Kina är den underställd partiet.

Det är därför helt missvisande att tala om en allmän ”fredsprocess” i Burma. Vad vi ser är ett maktspel mellan å ena sidan en svag, civil burmesisk regering som är helt beroende av landets militär, vilken i sin tur vill ha fred på dess egna villkor, det vill säga kontroll över de upproriska minoritetsfolken i gränsområdena. Detta kan ske i enlighet med 2015 års eldupphöravtal – eller genom militära offensiver mot KIA och andra grupper som kräver politiska samtal om landets framtid nu och inte senare. På den andra sidan står Kina med utrikesministeriets ”stat-till-stat” förbindelser gentemot de burmesiska myndigheterna och kommunistpartiets ”parti-till-parti” relationer med UWSA. Militären förser UWSA med vapen och instruktörer medan säkerhetstjänstens agenter rapporterar till sina överordnade och ser till att samarbetet går smidigt.

Nya samtal mellan regeringen och de etniska grupperna skall enligt planerna hållas redan i slutet av den här månaden. Men någon fred är inte i sikte i Burma. Den burmesiska arméns offensiver mot rebellerna fortsätter och genom att agera som den huvudsakliga förhandlaren med de etniska grupperna i norr och nordöst har Kina redan lyckats utmanövrera de västerländska intressenterna. På längre sikt måste de kinesiska makthavarna värna om sina geopolitiska intressen ­– och det är det spelet som kommer att avgöra Burmas framtid, inte upplysningskampanjer och seminarier om nationell försoning. Det är Kina, inte västvärlden, som sitter i förarsätet i Burmas fredsprocess som handlar om mycket mer än att få ett slut på världens längsta inbördeskrig.