Natoinsats betydde mer för Norge än för Afghanistan

När Sverige nu presenterar sin utvärdering av insatserna i Afghanistan 2001–2014, kan det vara av intresse att lyfta fram motsvarande norska rapport, som publicerades i juni 2016 under rubriken ”En god alliert – Norge i Afghanistan 2001-2014”. Liksom den svenska gjordes den  i form av en utredning tillsatt av den norska regeringen. Den leddes av den tidigare utrikes- och försvarsministern Bjørn Tore Godal – utvärderingen går under namnet ”Godal-rapporten” – och inkluderade en rad forskare.

Rapporten definierar tre huvudmål för det norska engagemanget:

– att stödja USA och bidra till att säkra Natos relevans

– att bidra till den internationella kampen mot terrorn genom att förhindra att Afghanistan återigen blir en fristad för terrorister

– att bidra till att bygga en stabil och demokratisk afghansk stat genom långsiktigt bistånd och fredsdiplomati

Av dessa bedöms endast det första målet, det om stöd till USA och Nato, helt ha uppnåtts. Men för den norska regeringen var detta å andra sidan det viktigaste målet. Det mål som avsåg kampen mot terrorn bedöms endast delvis ha uppnåtts och vad gäller statsbyggnad i Afghanistan konstateras att målet inte uppnåtts. Priset för denna begränsade framgång blev högt. Tio norska soldater dödades under insatsen och många skadades. Omkring 20 miljarder norska kronor investerades i insatsen – 11,5 miljarder på den militära sidan och 8,4 miljarder till civila ändamål.

Bristande kunskap
Som en viktig förklaring till misslyckandet pekar rapporten på bristande kunskaper om den situation man gav sig in i:
”Det internasjonale engasjementet, herunder Norges, har i liten grad vært basert på kunnskap om Afghanistan og lokale forhold, kultur og konfliktlinjer. Statsbygging styrt utenfra – bygd på storstilt militær innsats, massive pengeoverføringer og svake afghanske institusjoner – har vist seg å være meget krevende. I Afghanistan, et samfunn preget av 23 år med krig, var det innenfor de gitte rammer umulig.” (s. 9)

Interventionen led också av konflikter mellan mål och medel:
”Militære hensyn har lagt avgjørende føringer for statsbygging og bistand. Den internasjonale koalisjonens strategi for terror- og opprørsbekjempelse ga prioritet til kortsiktige sikkerhetsmål. Dette bygget opp lokale maktstrukturer forbundet med maktmisbruk og korrupsjon.” (S. 10)

Norsk minröjare i Faryab-provinsen. Foto: Metziker/flickr

Norges Provincial Reconstruction Team (PRT)
En central del av den norska insatsen utgjordes av ett så kallat Provincial Reconstruction Team (PRT). Trots motstånd från försvarsmakten, som bedömde åtagandet som alltför omfattande och riskabelt, åtog sig Norge från år 2005 ansvaret för ett PRT. Regeringen bedömde det som en oundviklig konsekvens av Natoförpliktelserna men var samtidigt angelägen om att styra åtagandet till någon mindre konfliktdrabbad del av Afghanistan. Norrmännen hamnade i Faryab, en provins i nordväst.

Rapporten beskriver valet av PRT som instrument för nationsbygget som problematiskt: ”Sammen med liten kjennskap til lokale maktspill og lokal politisk økonomi bidro PRT-strukturen i ISAF til å undergrave snarere enn å oppnå målet om å bygge en sentralstyrt afghansk stat.” (S. 198-199)

Genom att PRT-ansvariga givarländer riktade biståndet till ”sina” provinser, ledde till den internationella ansatsen till en ojämn utveckling i Afghanistan som helhet. Oroliga provinser prioriterades framför mindre konfliktdrabbade delar av landet.

Norska soldater under en paus i Faryab-provinsen. Okänt årtal. Foto: PRT Meymaneh

För Norge uppstod också problem i samband med att man försökte tillämpa strikt åtskillnad mellan militära insatser och bistånd. Denna politik var ett resultat av den debatt som fördes i Norge men försatte norska kontingentchefer på plats i Afghanistan i en ohållbar situation. Inom ISAF som helhet tillämpades nämligen från år 2009 den så kallade COIN (counterinsurgency)-strategin, som innebar att militära och civila insatser skulle samverka för att vinna lokalbefolkningens stöd och sympatier. Sedan omkring 1 000 amerikanska soldater år 2010 skickats till Faryab, ställde USAID biståndsmedel till förfogande för Norges PRT-område, vilket undergrävde den norska politiken.

Rapporten pekar på tre grundläggande orsaker till att förutsättningarna för att den norska PRT-insatsen skulle ge bestående resultat var minimala:

”Grunnleggende betingelser knyttet til afghanske maktkonstellasjoner var vanskelige. Den norske innsatsen var også liten i en forholdsvis stor provins. Det ble heller ikke utformet noen samlet norsk strategi der mål og midler ble sett i sammenheng og tiltakene samordnet mer effektivt.” (S. 136)

Norsk fredsdiplomati
Ett av de teman som utvecklas i rapporten gäller de norska ansträngningarna för att få till stånd förhandlingar mellan talibanerna och den afghanska regeringen. Dessa har tidigare omgetts av sekretess men nu finns alltså en sammanhängande redogörelse (ss. 138–156).

Upprinnelsen till att Norge utvecklade denna medlarroll fanns i ett projekt för intrareligiös dialog i Pakistan som medfört att norska diplomater kommit i kontakt med talibanrörelsen. Under fredsdiplomatins första fas 2007–2010 kommunicerade norrmännen med talibanledningen i form av den så kallade Quetta-shuran, baserad i sydvästra Pakistan. Ett möte mellan talibanledningen och den afghanska regeringen skulle ha ägt rum i Oslo den 28 februari 2010 men gick i stöpet när den pakistanska säkerhetstjänsten strax dessförinnan arresterade den mest centrala deltagaren från talibansidan, Mullah Barader.

”Quetta-spåret” ersattes så småningom av ”Doha-spåret” och 2012–2013 utgjorde Norge tillsammans med Qatar och Storbritannien mellanhänder för förhandlingstrevare mellan USA, talibanerna och den afghanska regeringen. I november 2012 kom en talibandelegation till Oslo, ledd av Tayyab Agha, chef för talibanernas kommission i Doha. När talibankontoret i Doha något senare fick sin officiella öppning, uppstod emellertid nya problem i förhandlingsprocessen och norrmännens roll inskränktes till att bistå talibanerna i olika sakfrågor. För norsk del ledde detta engagemang dock till att Norge stärkte sin redan etablerade roll som fredsmäklare på den internationella arenan.

Bra för Norge
Sammanfattningsvis ger rapporten intrycket att den norska insatsen i Afghanistan varit bättre för Norge än för Afghanistan. Norrmännen lyckades med den uppgift som var viktigast för dem, nämligen att vara en pålitlig Natopartner och en god allierad till USA. För afghanerna däremot har freden inte kommit närmare, en ny terrororganisation i form av Daesh (Islamiska staten, IS) har gjort sitt inträde på scenen och det nationsbygge som genomförts i internationell regi är under hårt tryck när talibanerna nu rycker fram i flera provinser.

Godal-rapporten avstår från att utmåla faktorer som flickors ökade skolgång som godtagbart resultat av en militär insats till astronomiska kostnader. Dess slutsatser är bittra för dem som ville engagera sig Afghanistan för att göra gott. Ändå blev den politiska debatten i Norge i samband med att rapporten publicerades relativt begränsad. Det fanns andra, mer brännande frågor att debattera, exempelvis den norska insatsen i Syrien. Det fortsatta kriget i Afghanistan hade hamnat i medieskugga.