Bistra lärdomar av Sveriges insats i Afghanistan

Den svenska insatsen i Afghanistan föll inte ut så som många politiker och andra samhällsdebattörer hade hoppats 2002. Meningen var att Sverige, drivet av de bästa intentioner efter dåden mot Washington och New York den 11 september 2001, skulle ställa sig skuldra vid skuldra med det terrordrabbade USA för att tillsammans med en rad andra nationer trygga säkerheten i det talibandrabbade Afghanistan. Men det gick inte som man tänkt sig.

Den ursprungliga ambition utökades snart med omfattande statsbyggnadsprojekt, utvecklingsbistånd och, lika oväntat som oönskat, de första eldstriderna på flera decennier för svensk reguljär trupp. Allt utspelade sig i en tid av relativ sammanhållning och beslutsamhet. Ingen hade väl då kunnat drömma om hur det välmenta engagemanget skulle beskrivas femton år senare vid en självkritisk pressträff på Utrikesdepartementet?

Men förra torsdagen stod till sist regeringens egen utredare Tone Tingsgård (S) vid podiet, några månader försenad med den kontroversiella rapporten ”Sverige i Afghanistan 2002–2014”. Sakligt och reflekterande sköt hon ner ett av Sverige största utrikespolitiska prestigeprojekt i modern tid.

Vad hade gått så grundligt fel?

Vackra mål i en komplicerad verklighet
Den statliga utredningen har i likhet med sina norska och danska motsvarigheter granskat i vilken mån man lyckades uppfylla de målsättningar som formulerades i samband med starten av det militära och civila projektet. Utredarna har tittat på perioden 2002–2014 och har identifierat sex mål för hela den samlade svenska insatsen:

• Minskad fattigdom
• Ökad säkerhet och stabilitet
• Ökad social och ekonomisk utveckling
• Ett demokratiskt samhälle
• En stärkt ställning för kvinnorna
• Trovärdighet och förmåga hos Sverige som deltagare i internationella insatser

Till att börja med så har fattigdomen inte minskat i Afghanistan trots att målet är ett av Sidas främsta huvudspår för sitt allra största mottagarland av bistånd. Utredarna bedömer dock att det skett viss måluppfyllelse när det gäller social och ekonomisk utveckling. En viss framgång kan samtidigt skönjas när det gäller utbildning och hälsa för kvinnor och flickor, men då får man minnas att framgången mäts från relativt låga nivåer i akt och mening att utbildning för flickor var helt förbjuden under talibantiden.

Överstelöjtnant Rana talar för kvinnliga afghanska poliser, som utreder våldtäkter, övergrepp, barnmisshandel och våld mot främst barn och kvinnor. 

Utredningen menar också att en viss grad av måluppfyllnad föreligger vad gäller uppbyggnad av ett demokratiskt samhälle. Ett antal grundstenar har lagts för ett politiskt system med demokratiska aspirationer, men landet har mycket långt kvar till den demokratiska modell som beskrivs i konstitutionen från 2004. Att kalla Afghanistan en fullt utvecklad demokrati vore något överilat.

Målet att uppnå säkerhet och stabilitet har inte uppnåtts. Tvärtom, Afghanistan är idag farligare och mer oförutsägbart än på mycket länge. Drygt 57 procent av landets 407 distrikt är under kontroll eller ”inflytande” av Kabulregeringen enligt statistik presenterad i mitten av november 2016 genom den amerikanska granskningskommissionen Sigar. Statistiken påvisar en säkerhetsförsämring sedan föregående år och inget tyder på att utvecklingen kommer vända i närtid.

– Det är klart att det är väldigt nedslående för det har ju satsats så mycket kraft och resurser. Man hade önskat sig ett annat utfall, det är ingen tvekan om det, sa utredaren Tone Tingsgård till Sveriges Radio.

Nato var viktigast för Norge
De svenska utredarna konstaterar dock att den militära insatsen har varit lärorik för Försvarsmakten och att Sverige har skapat ett närmare samarbete med Nato. Målet att Sverige ska omges av hög trovärdighet som deltagare i internationella militära insatser anses därför vara uppfyllt.

Den norska utredningen med det talande namnet ”En god alliert – Norge i Afghanistan 2001-2014” uttryckte dock utfallet lite mindre altruistiskt än sin svenska motsvarighet när rapporten realpolitiskt konstaterade att ”Norske militære bidrag påvirket ikke hovedbildet i Afghanistan. Det viktigste for Norge var imidlertid å sikre et godt forhold til USA og bevare NATOs relevans.” Relationen till Nato och USA var alltså viktigare än själva utfallet i Afghanistan för vår västra granne; en slutsats som kan förvåna givet hur den militära interventionen ofta motiverades med humanitära och demokratiska syften.  (Se Ann Wilkens analys av den norska rapporten i en separat artikel, red:s anm). 

Naturligtvis har även Sveriges militära stöd gett oss ett förhöjt anseende i Natosammanhang men frågan är i en svensk kontext tämligen kontroversiell och omnämns jämförelsevis försiktigt av de svenska utredarna. 

Brist på politisk styrning
Utrikesminister Margot Wallström var vid pressträffen angelägen om att inte låta någon skugga falla över de drygt 8 000 soldater och civila tjänstemän som arbetat med att verkställa den svenska strategin i landet. Roten till de flesta tillkortakommandena, framför allt bristen på styrning och samordning, anses ligga högre upp på politisk nivå i regeringskansliet. En särskild samordnare med statssekreterares status hade varit lämpligt för att undvika att myndigheterna jobbade i åtskilda stuprör, menar utredarna. 

Gångbro på landsbygden utanför Jalalabad.

Biståndet en fortsatt huvudvärk
När det gäller det civila biståndet så bedömer utredningen att Sveriges stöd till Afghanistan har varit relevant för mottagarlandet. ”Det har bidragit till ett antal positiva resultat, främst på̊ outputnivå och i vissa fall på̊ nivån av effekter på̊ kort och medellång sikt […] En utestående fråga är hur bärkraften ska kunna etableras med tanke på̊ Afghanistans stora biståndsberoende.”

Osäkerheten kring biståndets bärkraft är en fråga som lär vara fortsatt närvarande de kommande åren givet den försämrade säkerhetssituationen och att Afghanistan är Sidas största mottagarland av bistånd med utbetalningar på drygt 880 miljoner kronor per år. Sverige har dessutom som enda land garanterat fortsatta biståndsöverföringar till Kabul fram till 2024.

Den frätande korruptionen, talibanernas territoriella framgångar och inte minst ambassadens svaga uppföljning av projekt ute i fält bäddar dock för att det svenska biståndet allena kan bli föremål för nästa stora kriskommission.

Till dess får berörda myndigheter, politiker och tjänstemän försöka smälta Tone Tingsgårds bistra slutsatser om de gångna åren av svenskt stöd till Afghanistan.