Vem ska betala för Syriens återuppbyggnad?

Striderna har inte ens börjat närma sig slutet, men det internationella samfundet funderar redan över hur Syrien ska kunna återuppbyggas efter kriget – eller snarare, under kriget. Även om landet även fortsättningsvis kommer att plågas av våldsamheter under lång tid framöver, tycker sig omvärlden redan skymta konturerna av det framtida Syrien, och det är ett land där president Bashar al-Assad fortsätter att stå i centrum. Frågan är bara vem som kommer att vilja skaka fram återuppbyggnadspengar för ett så kontroversiellt politiskt projekt.

Under 2016 vann Assad en serie militära och politiska segrar, vilka sammantaget verkar ha bränt oppositionens alla chanser att vända krigslyckan. Dit hörde förstås Turkiets falnande intresse för ett regimskifte i Syrien, Donald Trumps valseger i Förenta staterna och fördrivningen av de sunnitiska rebellstyrkorna från östra Aleppo.

Assads styrkor är glest spridda över landet och de har också mött motgångar, men det verkar nu troligt att motståndet mot regeringen kommer att börja trappas ner till mer hanterbara nivåer. Det betyder inte att regimstyrkorna kommer att kunna marschera tillbaka in i Idlib, Qamishli eller Raqqa hur som helst, eller att Syriens splittring kommer att upphöra inom överskådlig tid. Men det betyder att Assad sannolikt kommer att behålla makten över Syrien på de sätt som verkligen spelar någon roll. Han håller Damaskus och andra viktiga städer och han kontrollerar den centrala statsapparaten, större delen av ekonomin, större delen av befolkningen och Syriens plats i FN:s generalförsamling. Detta samtidigt som hans tidigare politiska rivaler börjar nedvärderas till att beskrivas som lokala uppror eller utnyttjas som gränsvakter av oppositionens utländska sponsorer.

Striderna och fredssamtalen fortsätter, men även om Assads fiender på hemmaplan och utomlands vägrar att tala öppet om saken har de flesta av dem nu börjat överge idén om ett politiskt maktskifte. Blicken vänds istället mot frågor om stabilisering, flyktingåtervändande, kontraterrorism och återuppbyggnad. Det återstår dock att se hur omvärlden tänker hantera det faktum att den syriska regimen varken har genomfört meningsfulla reformer eller visat någon ånger över vad som skett i landet. Assad förblir politiskt radioaktiv för västländerna och de arabiska staterna vid Persiska viken och han är frustrerande svår att samarbeta med även för de som är villiga att försöka – men samtidigt håller han vakt över vägen mot ekonomisk återhämtning.

Pengar kan inte köpa allt
Att återuppbygga Syrien är en närmast oöverskådligt stor uppgift. Hundratusentals människor har dödats och halva befolkningen har drivits från sina hem. Oräkneliga hem, fabriker och företag ligger i ruiner. Kostnaden för att återställa landets ekonomi och infrastruktur tros ligga kring 200 miljarder US-dollar. Vissa uppskattningar når så högt som 350 miljarder. Jämför det med att Syriens statsbudget år 2017 stannade på ungefär 5 miljarder dollar. 

Krigsruiner i Homs. Foto:  IOM/Batoul Ibrahim 2016

Ryssland och Iran kommer säkerligen att stödja Assad även fortsättningsvis, precis som de gjort under hela kriget, men de kommer inte att vilja bära hela kostnaden för ett återuppbyggnadsprogram. Det kommer inte heller Kina att göra – de styrande i Peking är vida beryktade för sin krasst ekonomiska inställning till utrikespolitik. Rysslands president Vladimir Putin har istället låtit meddela att han vill se “en sorts Marshallplan” för Syrien, vilket nog bör begripas som ett taktfullt sätt att kräva USA och Europa på notan för deras eget nederlag. Biträdande utrikesminister Mikhail Bogdanov lär ha varit lite mindre finkänslig när han mötte en grupp EU-diplomater tidigare i år och upplyste dem om att Syriens återuppbyggnad kommer att kosta “tiotals miljarder dollar” och att Ryssland inte tänker betala “någonting alls”.

Detta låter ju inte som ett särskilt frestande anbud, men det är klart att Putin och Bogdanov vet vad de gör. Många av den syriska oppositionens allierade i utlandet lider mycket mer av kaoset i Syrien än vad ryssarna gör. Med eller utan Assad kommer de att tvingas bära konsekvenserna av ett fortsatt krig, i form av extremism, religiösa och etniska fientligheter, flyktingströmmar och instabilitet. Europa, Turkiet och arabvärlden “har inte råd med ett svart hål där”, som EU:s utrikeschef Federica Mogherini uttryckte saken. 

Syriska arbetare lastar ombord förnödenheter som ska köras in i Syrien från den turkiska gränsstaden Reyhanli. Foto: IOM/Muse Mohammed

Vissa av Assads mer välbärgade motståndare hoppas också kunna använda sin kontroll över sanktioner och bistånd som piska och morot, för att på så vis öka sitt eget inflytande. USA:s förre utrikesminister John Kerry prövade den vägen när Assad marscherade mot östra Aleppo i slutet av förra året genom att öppet varna för att det aldrig kommer att ges något bistånd till återuppbyggnad så länge det inte sker en politisk överenskommelse. Huruvida detta fortfarande är USA:s inställning under Donald Trump, det vete fåglarna, men den 15 december beslöt även EU att inte ge något återuppbyggnadsstöd till Syrien förrän “en trovärdig politisk övergångsprocess nått en bra bit på vägen”.

Men saken är den att det inte blir någon övergångsprocess i Syrien. Det är möjligt att Assad kommer att erbjuda EU-länderna vissa smärre eftergifter, men om han inte gav upp presidentposten efter att ha förlorat tiotusentals soldater och större delen av Syriens territorium så kommer han naturligtvis inte att lämna makten i utbyte mot en biståndsfond. Att EU och USA ändå säger sig hoppas på den saken är ett bekvämt självbedrägeri som mer avspeglar västvärldens ovilja att erkänna sitt nederlag än någon egentlig insikt i Syriens realiteter. 

Brandtal och bister verklighet
När Syriens ekonomi- och handelsminister Adib Mayale intervjuades av den libanesiska tv-kanalen al-Mayadin förra månaden insisterade han på att framtida återuppbyggnadskontrakt främst kommer att gå till ryska, iranska och kinesiska företag. Han tycktes förbluffad och förolämpad av tanken på att amerikanska, europeiska, turkiska eller arabiska företag skulle kunna återvända till Syrien och bidra till återuppbyggnadsinsatserna. Dessa regeringar kommer att stå inför “tydliga politiska villkor”, sade Mayale:

– Först och främst måste de be om ursäkt till det syriska folket. Sen måste det syriska folket godta deras ursäkter. Därefter ska de också be sina egna folk om ursäkt. Slutligen måste de ställas till svars i politiska val. 

Med andra ord: hellre än att välkomna utländska investeringar i sin sönderskjutna ekonomi har den syriska regeringen nu bestämt sig för att kräva ett maktskifte i alla de länder som tidigare krävde maktskiften i Syrien. Det låter som själva definitionen av att gapa efter så mycket att man mister hela stycket, men Adib Mayales utbrott ska kanske inte tas på alltför blodigt allvar. Det är nog snarare det slags nationalistiska gormande man kan förvänta sig från en regering som har dåliga kort på handen och som hoppas kunna nöta ner sina kvarvarande fiender genom att visa sig helt omedgörlig. Flexibiliteten kommer senare, när eller om det uppstår en rimlig chans att vinna konkreta sanktionslättnader eller biståndspengar.

Många i den syriska ledningen tycks dessutom redo för en utdragen konflikt som fortfarande kan ta oförutsägbara vändningar. De har inga illusioner om framtiden.

I ett möte med författaren i Damaskus i november 2016 lade en välunderrättad person från den regeringsvänliga eliten fram en bister bild av Syriens framtid. Han var helt säker på att Assad skulle behålla makten, men konstaterade med ett resignerat tonfall att det fanns betydligt färre skäl att vara optimistisk kring landets ekonomiska framtid. Västligt och arabiskt kapital kommer att bli svårt att vinna tillbaka, sade han. Även om staten kan halta vidare tack vare ryskt och iranskt stöd lär den inte ha någon vidare förmåga att återställa infrastrukturen, bygga nya bostäder och skapa jobb, ta emot återvändande flyktingar, locka till sig investeringar, eller dämpa de sociala och religiösa spänningarna. Snarare trodde han att Syrien för överskådlig framtid kommer att förbli ett trasigt och fattigt land, övergivet av sin utbildade medelklass och med en befolkning beroende av FN-bistånd och pengar som skickats hem från diasporan. Och då fick det väl vara så.

Näringslivet håller avstånd
En del syriska regeringsföreträdare har försökt vifta bort allt prat om ekonomiska återvändsgränder genom att hävda att landsflyktiga företagare ivrigt väntar på en chans att återvända och investera i sitt hemland, så snart sanktionerna lyfts, säkerheten återställts och amnestier delats ut till alla och envar. 

– Du har de utlandsboende och flyktingarna som lämnade Syrien, många av dem är i bra form och vill återvända, sade Assad till den japanska tv-kanalen TBS tidigare i år. 

Men det är inte rimligt att anta att återvändande syriskt kapital och kunnande kan leda återuppbyggnadsinsatserna, om det inte samtidigt sker en stor internationell biståndsinsats, säger Samer Abboud, associerad professor i internationella studier vid Arcadia University, vars specialområde är syrisk kapitalflykt. 

– I dagsläget försöker [de syriska myndigheterna] locka tillbaka företagsägare, men för bara några år sedan krävde regimföreträdare att de skulle svartlistas och förbjudas att återvända, säger Abboud. Visst, saker och ting förändras, men det finns inga skäl att tro att näringslivet skulle lita på regimen.

Abboud påpekar att många tidigare inflytelserika syriska företagsledare redan för länge sedan flyttade sina pengar utomlands och nu har vant sig vid livet i ett nytt land. Den som vill återuppta sin verksamhet i Syrien står inför en hög tröskel, inte bara på grund av gamla efterlysningsorder. En stor del av den syriska ekonomin är uppbunden i politiskt kontrollerade och korrupta klientnätverk, vilka blir svåra att komma in i för investerare i diasporan och återvändande flyktingar. 

– De som betraktas som lojala får förtur, säger Abboud. Hur skulle en företagare som har varit i Turkiet i fem år kunna komma åt dessa kontrakt?

Det finns naturligtvis fortfarande rika regimlojala företagare i Syrien, men Abboud påpekar att många av dem tjänade sina pengar som politiska fixare eller genom att smuggla varor förbi sanktionerna, snarare än genom tillverkningsindustrin eller produktiva investeringar. De “har inte samma produktiva potential eller kapital som de eliter som fanns före konflikten”, säger Abboud. 

– Det gör dem mer parasitära och det blir mindre sannolikt att de ska kunna stimulera produktionen. De skulle behöva kapital. 

Den syriska regeringen tycks fast besluten att behålla kontrollen över återuppbyggnadsprocessen, och dess framtidsvision påminner mer om gamla dagars Baath-socialism än om någon strategi för att locka till sig investerare. Ett framtida Syrien “kommer inte att ha starka företag eller finansinstitutioner utan tvärtom”, sade Mayale i sin libanesiska tv-intervju, i vilken han tycktes betrakta utländska investeringar och lån som liktydigt med politiska intrång.

Att döma av sådana uttalanden har Assads en gång marknadsinriktade ekonomiska elit kanhända accepterat att Syrien nu måste finna sig i rollen som ett Medelhavets Myanmar: en isolerad och dysfunktionell militärstat som hankar sig fram på en knaper diet av humanitärt bistånd och finansiellt stöd, fången i en evig dragkamp med utländska stater och utbrytarregioner om vem som ska dra nytta av investeringar, bistånd och resurser.

Olösta konflikter färgar återuppbyggnadsplanerna
I brist på politiska överenskommelser eller renodlade militära segrar lär de internationella återuppbyggnadssatsningarna i Syrien bli långsamma, röriga och splittrade.

Bristen på enighet kring hur och var man ska hjälpa till kan komma att användas av vissa nationer som en ursäkt för att att slippa ifrån deltagande i återuppbyggnaden. De skilda internationella prioriteringarna kan också skapa nya typer av konflikter och ytterligare bidra till Syriens sönderfall. Många delar av landet står idag i praktiken under internationellt militärt beskydd. Amerikanska flygvapnet patrullerar kurdiskstyrda norra Syrien, Turkiet kontrollerar gränsområdet öster om Aleppo, och Ryssland stödjer Assadregeringen.

Om denna splittring kvarstår och kompletteras med skilda finansieringsströmmar och separata ekonomiska satsningar på att utveckla områdena i isolation från varandra, så är det sannolika utfallet en långsiktig uppdelning av landet.

Försåvitt det finns en gemensam internationell strävan efter att stabilisera Syrien har Assadregimen tveklöst övertaget, genom sin kontroll över majoriteten av befolkningen, över den centrala byråkratin och över ett nätverk av statliga institutioner som sträcker sig djupt in i de upproriska regionerna.

Det är tänkbart att europeiska och amerikanska beslutsfattare kommer att lockas av återuppbyggnadsplaner som kringgår de regeringskontrollerade områdena för att istället rikta sina biståndsinsatser mot de sparsamt befolkade landsbygdsområden som har förblivit under rebellkontroll. Problemet är att en sådan plan skulle ha mycket begränsad inverkan på Syriens allmänna ekonomiska återhämtning. Om tanken är att Syrien ska stabiliseras och civilbefolkningens liv göras någorlunda drägligt, genom att man skapar jobb, återuppbygger infrastrukturen, återställer hälso- och sjukvården och utbildningsväsendet, och underlättar återvändande eller nybosättning av fördrivna medborgare, då blir det i praktiken omöjligt för utländska biståndsgivare att ignorera Assads centralregering och de områden den kontrollerar.

Hur man tänker hantera den saken är förstås ett politiskt beslut. Var och en av de möjligheter som står till buds kan verka frånstötande på sitt eget sätt, men den som bara vill handskas med behagliga alternativ har nog kommit till fel inbördeskrig.