EU:s försvarssamarbete utvecklas i snabb takt

EU:s försvarssamarbete utvecklas i snabb takt. En fram tills nu oanvänd möjlighet i Lissabonfördraget – det så kallade permanenta strukturerade samarbetet (Pesco) – kommer nu att startas upp. Det innebär ett fördjupat försvarssamarbete för en mindre grupp medlemsstater vilket möjliggör mer ambitiösa försvarsprojekt än vad som är möjligt om konsensus krävs från samtliga EU:s medlemsstater.

Under sommaren har även EU:s medlemsstater beslutat att inrätta en europeisk försvarsfond (EDF) samt en årlig koordinerad försvarsöversyn (Card). Dessa tre initiativ är tillsammans tänkta att stärka den europeiska försvarsindustrin och den gemensamma militära förmågan inom EU. Denna höjda ambition reflekteras av EU:s utrikeschef Federica Mogherinis nyliga beskrivning av hur ”mer har uppnåtts på området säkerhet och försvar under de senaste tio månaderna än under de senaste tio åren”.

EU:s utrikesansvariga Federica Mogherini hälsas av Italiens försvarsminister Roberta Pinotti och Tysklands försvarsminister Ursula von der Leyen. Foto: EU

Varför händer så mycket på detta område och varför sker det nu?

För det första innebär Storbritanniens planerade uttåg från EU-samarbetet att de inte som tidigare stoppar utvecklingen på detta område. Tvärtom verkar de som blivande partners till EU-länderna se stora fördelar i att de senare är mer samordnade på säkerhetsområdet. För det andra har brexit skakat om unionen och säkerhetspolitiskt samarbete identifierades tidigt som ett område där de kvarvarande medlemmarna kunde manifestera en vilja att hålla ihop och gå vidare. Ett relativt stort folkligt stöd för integration inom detta fält i kombination med ett allt mer aggressivt Ryssland har bidragit till denna vilja.

För det tredje har president Trump bidragit genom sina krav på europeisk militär förmåga men samtidigt vaga stöd för Nato. Flera europeiska länder har därmed velat investera i sitt försvar på ett sätt som inte ses som en eftergift till Trumps krav men ändå tillåter dem att ta ett större gemensamt ansvar för kontinentens säkerhet. Slutligen är detta ett område där den nyuppstartade tysk-franska motorn tydligt drivit på utvecklingen, även om det börjat hacka något när förslagen nu lämnar ritborden och ska bli verklighet.

Trots stora förhoppningar om att Emmanuel Macron och Angela Merkel snabbt skulle kunna återuppliva den fransk-tyska motorn bakom förstärkt europeisk integration har de tyska koalitionsförhandlingarna efter valet i september istället tvärt bromsat upp denna utveckling. Även om det återstår att se hur EU-positiv den blivande så kallade Jamaica-koalitionen (med CDU-CSU, De gröna och FDP) kommer att vara finns det redan en tydlig skiljelinje mellan Paris och Berlin – huruvida EU:s medlemsstater ska utvecklas i samma eller olika hastigheter. Emmanuel Macron tydliggjorde den franska positionen under sitt passionerade och uppmärksammade två timmar långa tal i Sorbonne ‑ ett flerhastighets-EU är ett måste för att lyckas ”återuppliva den europeiska andan”.

Från Frankrikes perspektiv var Pesco i denna anda tänkt att erbjuda ett fåtal ambitiösa länder en möjlighet att agera spjutspets för integrationen på försvarsområdet, exempelvis för att möjliggöra ytterligare krishanteringsinsatser i det södra närområdet (framförallt i tidigare franska kolonier). Av den anledningen har Paris till stor del fokuserat på inträdeskraven för att delta i Pesco – exempelvis att deltagande medlemsstater bör spendera minst 2 procent av BNP på försvarsanslag.

I kontrast har Berlin pekat på vikten av låga trösklar inom Pesco för att säkerställa sammanhållning inom unionen. Berlin har under 2017 manat för att så många medlemsstater som möjligt ska delta genom att sänka inträdeskraven för Pesco. Och tyskarna har fått igenom sin vilja – uppskattningsvis 25 medlemsstater kommer att delta i Pesco när det formellt initieras i mitten av december. De två huvudstädernas inställning till Pesco speglar således även deras syn på hur EU bör utvecklas överlag.

Trots att Europeiska rådets slutsatser från i juni poängterade vikten av att Pesco ska vara både ”ambitious and inclusive” ligger vikten i inträdeskraven mestadels på det sistnämnda. Utöver ett något luddigt skrivet mål om att deltagande medlemsländer bör öka sina försvarsutgifter för att ”nå överenskomna målsättningar” ska de även bland annat delta i ett eller flera försvarsforskningsprogram samt tillgängliggöra soldater för EU:s snabbinsatsstyrkor och krishanteringsinsatser. Även om dessa kriterier inte är juridiskt bindande så finns en förhoppning i Bryssel att en hög ambitionsnivå upprätthålls genom att deltagande medlemsländer ska lämna in årliga implementeringsrapporter.

Utöver inträdeskraven är den andra pelaren i Pesco själva projekten. Deltagande medlemsländer i Pesco kan initiera och samfinansiera projekt som syftar till att stärka EU:s gemensamma försvarsförmåga. För närvarande diskuteras ett 50-tal olika förslag till projekt, bland annat ett utbildningscentrum för soldater till EU:s krishanteringsinsatser, stärkandet av medlemsländernas transportkapacitet samt utvecklandet av en EU-drönare. Sverige har hittills bidragit med ett förslag till projekt – övnings- och provbasen Vidsel utanför Jokkmokk där EU:s medlemsländer kan testa robotsystem, stridsflygplan och drönare.

Lettiska soldater på en Nato-övning i Spanien. Foto: Eriks Kukutis/Nato/Creative Commons

De andra pågående projekten som avser att stärka EU:s försvarssamarbete (EDF och Card) är dock inte alls omtvistade. Den Europeiska försvarsfonden (EDF) och den årliga koordinerade försvarsöversynen (Card) inrättades under sommaren och kommer att dels möjliggöra stärkt finansiering till gemensam utveckling av försvarsmateriel (uppemot 5,5 miljarder euro om året) samt identifiera de huvudsakliga kapacitetsbristerna som finns inom EU:s medlemsstater.

På detta vis är alltså de tre initiativen starkt ömsesidigt beroende för att kunna lyckas. Medan Card kommer att identifiera luckorna inom EU:s försvarsförmåga är det tänkt att Pesco och EDF ska fylla dessa. Då Pesco-projekt som finansieras av EDF får en 10 procentig samfinansierings-bonus av EU-kommissionen finns det även ekonomiska incitament till att dessa initiativ är i samklang.

Från ett svenskt perspektiv är utvecklingen omtumlande. EU:s försvars- och säkerhetspolitik är ett område där vi länge hukade bakom Storbritannien i förvissningen om att de, om än för andra anledningar än Sverige, skulle dämpa integrationsivern på detta område. När de nu inte längre fyller denna funktion ställs Sverige inför valet att ta upp Storbritanniens motståndsmantel eller acceptera en utveckling vi tidigare varit kritiska mot. Med aviserat svenskt deltagande i Pesco har vi än så länge valt det senare.

Det leder oss dock till en möjlig intressekonflikt: å ena sidan talar svenska politiker från olika partier om vikten av fortsatt mellanstatlighet inom försvars och säkerhetsområdet. Å andra sidan lyfter Sverige ofta fram sammanhållning inom EU som ett vitalt svenskt intresse – till exempel i vår egen säkerhetsstrategi.

Om andra länder ser de nu föreslagna projekten – Pesco, EDF och Card – som en start snarare än som slutpunkten och efter hand kan tänka sig en större roll för EU:s institutioner och/eller övergå till majoritetsbeslut, ställs Sveriges principer på sin spets: avstå för att inte riskera mellanstatligenheten eller samarbeta för att inte riskera sammanhållningen?

I en riksdagsdebatt om det europeiska försvarets framtid (8/11) lyste mer finkalibrerade åsikter om vad som just nu sker med sin frånvaro. Samsyn mellan regerings- och oppositionspolitiker rådde om vikten av att det inte etablerades någon EU-armé. Denna enighet om vad som inte får ske – och som heller inte är föreslaget – borde inom kort övergå i en diskussion om vad Sverige faktiskt vill. Det finns idag vitt skilda uppfattningar om vilken riktning utvecklingen inom detta politikfält borde ta och vad de nu sjösatta projekten på sikt ska leda till. Här krävs en tydlig bild av vilken säkerhetspolitisk roll EU ska spela för den som vill påverka.