Ny EU-kommission: Upp till bevis för Josep Borrell

Det råder förändringens tider i det interna EU-maskineriet. Nya ledamöter har gjort sig hemmastadda i Europaparlamentet och en ny kommission gör sig redo att axla EU:s gemensamma utmaningar. Efter att den av Ursula von der Leyen föreslagna kommissionen fått godkänt av Europarlamentet har den tidigare spanska utrikesministern, Josep Borrell, blivit ny hög representant med ansvar för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik.

Den 72-åriga spanjoren beskrivs som en modig analytiker. Personer som arbetat under honom vittnar om hans kritiska tänkande och att han sällan drar sig för att kritisera uppenbara missförhållanden. I samband med ett toppmöte 2006 kom han exempelvis att beskriva Rysslands president Vladimir Putin som en förtryckare av mänskliga rättigheter, detta i sin dåvarande roll som talman för Europaparlamentet. I den spanska inrikespolitiken är Borrell emellertid mest känd för att vara en av de ledande förespråkarna mot katalansk självständighet. Han beskrivs som en stolt katalan men har aldrig kommit att förenas med de grupperingar som önskar se en politisk utbrytning från Spanien.

I samband med sitt tal till Europaparlamentet uttryckte Ursula von der Leyen sin ambition att skapa en ”geopolitisk” kommission. Därtill vill von der Leyen utöka den del av EU:s långtidsbudget som berör EU:s yttre åtgärder med cirka 30 procent, från 94.5 miljarder euro till 123 miljarder euro. En del har tolkat detta som ett tecken på att en mer offensiv utrikespolitik signerad EU är att vänta. Portföljen som EU:s höga representant, tillika vice ordförande för EU-kommissionen, torde utgöra en av de mest krävande. Höga krav ställs på förmågan och navigera bland 28 (se fotnot) medlemsstaters utrikespolitiska intressen och utifrån dessa hitta gemensamma nämnare för att stärka EU:s roll och intressen globalt. Catherine Ashton, som innehade posten från 2009 till 2014, kom i ett berömt uttalande att likna sitt uppdrag med att ”försöka att få ett flygplan att lyfta samtidigt som du bygger på dess vingar”.

EU-kommissionens nya ordförande Ursula von der Leyen och förste vice ordförande Frans Timmermans. Foto: Jean-Francois Badias/AP

I processen som berör beslut om EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik har samtliga medlemsländer möjlighet att lägga in sitt veto i ministerrådet. På så sätt kan de blockera gemensamma positioner och ställningstaganden. Trots att Lissabonfördraget gett den höga representanten ett utökat mandat att driva fram en för EU gemensam utrikespolitik har medlemsländerna fortsatt att dra åt olika håll i ministerrådet. 

Det är därför svårt att tillskriva EU en egen utrikespolitik i bemärkelsen att man likt en suverän stat har förmåga att aktivt skydda och stärka sina ”gemensamma" intressen. På pappret har EU emellertid bedrivit en gemensam utrikespolitik i nära 26 år, räknat från ratificeringen av Maastrichtfördraget 1993. Efter bästa förmåga agerar därtill den höga representanten som en unionens ”utrikesminister” då hen enligt fördraget är ålagd att ”på unionens vägnar föra dialog med tredjepart” samt ”framföra unionens ståndpunkt i internationella organisationer” (TEU Art.27:2).

I EU:s Globala strategi från 2016 presenteras de ingångsvärden som EU har att utgå ifrån i rollen som utrikespolitisk aktör. Strategin, som i korthet kan betraktas som ett försvarstal för multilateralism och en regelbaserad världsordning, visar på en gemensam riktning för EU:s utrikespolitik. Att i praktiken försvara multilaterala samarbeten och idén om ett internationellt regelsystem som inte ger efter för stormaktspolitikens logik har emellertid visat sig vara långt ifrån enkelt. Särskilt påtagligt har detta visat sig i ljuset av de spänningar som präglat relationerna mellan Kina och USA samt EU:s oförmåga att rädda kärnenergiavtalet med Iran efter det att USA beslutat att dra sig ur.

USA:s energiminister Rick Perry, utrikesminister Mike Pompeo och EU:s dåvarande utrikeschef Federica Mogherini på ett möte om energifrågor i Bryssel 2018. Foto: USA:s utrikesdepartement

Med en utrikespolitik som vilar på ovannämnda principer snarare än möjligheter till mobilisering utifrån geopolitiska förhållanden är det högst osäkert i vilken utsträckning EU har vad som krävs för att hålla jämna steg med strategiska motparter i ett läge där dessa parter gör avsteg från den regelbaserade världsordningen. Men även om utmaningarna är många går det också att urskilja ett möjlighetens fönster där EU, rätt hanterat, kan stärka sina positioner genom att exempelvis fylla det tomrum som följer av ett minskat handelsutbyte mellan Kina och USA.  

I sitt uppdragsbrev till Borrell betonar von der Leyen att kommissionen ska arbeta kollektivt utifrån en ”whole-of-government approach”. Samtidigt kommer von der Leyen behöva hantera intressekonflikter som oundvikligen kommer att uppstå mellan de politikområden som kommissionärerna blivit tilldelade. Vilka kommissionärer som får gehör för sina intressen återstår att se. Men redan nu går det att spekulera i vilka politikområden som von der Leyen avser att prioritera. Av de åtta kommissionärer som även kommer agera som vice ordförande har tre stycken blivit tilldelade ett särskilt verkställande eller ”exekutivt” mandat, något som i praktiken innebär att dessa också kommer förfoga över ett särskilt tilldelat generaldirektorat.

I rollen som hög representant är Josep Borrell självskriven som en av kommissionens vice ordförande. Borrell ingår emellertid inte i von der Leyens verkställande grupp av kommissionärer. Den utgörs istället av Frans Timmermans, Margrethe Vestager and Valdis Dombrovskis. Till detta har ett antal geopolitiska initiativ tilldelats den av Frankrike nominerade kommissionären Thierry Breton som har fått ansvar för EU:s inre marknad.

Europeisk försvarsindustri visar upp sig på flygmässan i Le Bourget utanför Paris. Här ett franskt Rafale-plan. Foto: Pierre Metivier/Creative Commons

Som huvudansvarig för Europeiska försvarsfonden (EDF) ska Breton bland annat arbeta för ett utökat innovationsutbyte inom försvarsindustrin i EU. Breton har därtill blivit beordrad att ta fram en strategi för att underlätta förflyttningar av militära styrkor inom ramen för EU:s militära mobilitet. Intressant i sammanhanget är också att Breton såväl som EU:s handelskommissionär Phil Hogan kommer arbeta under varsin exekutiv vice-ordförande, Breton under Vestager och Hogan under Dombrovskis. Istället för att koncentrera den geopolitiska agendan till Borrell tycks von der Leyen på detta sätt vilja involvera flera portföljer till att driva policys med EU:s geopolitiska intressen i beaktning. 

Att vinna gehör för ett utrikespolitiskt helhetstänk i kommissionens gemensamma arbete torde bli en av Borrells viktigaste uppgifter. På spel står inte bara EU:s möjligheter till att agera konsekvent som utrikespolitisk aktör utan också EU:s säkerhetspolitiska intressen.

Ett exempel går att spåra till den skuldkris som uppstod i euroområdet i slutet av 2009. I samband med att den ekonomiska krisen fördjupades i länder som Grekland och Italien blev dessa länder också mer mottagliga för utländska direktinvesteringar. Med tiden skulle Grekland bland annat sälja ut sin största hamn till det av kinesiska staten ägda företaget Cosco. 

Kina investerar stora pengar i Europa. Här visas höghastighetståg upp på en mässa i Mostar i Bosnien. Foto: Darko Bandic/AP

Från den kinesiska statens sida motiveras direktinvesteringar i Europa utifrån målbilden att stärka det ömsesidiga intresse som följer av att upprätthålla fria handelsvägar. Samtidigt har EU flaggat för de säkerhetspolitiska konsekvenserna. I ett strategidokument som i mars togs fram av EU:s utrikestjänst EEAS, beskrivs exempelvis Kina som en ”systematisk rival som främjar alternativa former av politisk styrning”.

I ljuset av Kinas utökade investeringar i Europa behöver EU:s aktörskap allt mer utgå från ett helhetstänk. Åtgärder som betraktas som nödvändiga för att EU ska stärka sin position på ett enskilt politikområde ger inte att EU på det stora hela blir en starkare spelare. Om den nya kommissionen ska kunna operationalisera ett ökad helhetstänk kommer det också förutsätta en ökad grad av samsyn och koordinering i frågor som berör flera portföljer. 

Som ny hög representant för EU:s utrikes- och säkerhetspolitik förväntas Borrell ta tag i många frågor som under det närmsta åren väntas bli helt avgörande för EU:s framtid. Frågan kvarstår dock kring hur stort handlingsutrymme ordförande von der Leyen är beredd att anförtro Borrell samt hur de institutionella befogenheterna kommer att omsättas i praktiken. Vad för inverkan von der Leyens ansvarsfördelning kommer att ha på Borrells möjligheter att vinna gehör för sina frågor återstår att se. Klart är att politiska avvägningar kommer behöva göras, såväl mellan EU:s medlemsstaters som mellan kommissionens olika ansvarsområden. 

Fotnot: Danmark deltar ej i det samarbete inom GUSP som berör EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik. Storbritannien ännu formellt fullvärdig medlem.