Efter Iran- och USA-krisen – ett gyllene läge för medling?

Det nya decenniet inleddes med en snabbt upptrappande kris. Mellanöstern stod inför den omedelbara risken med ett nytt storkrig mellan den regionala stormakten Iran med dess allierade, milis- och rebellgrupper och den globala stormakten USA, med dess allierade länder (inklusive Saudiarabien). Drönarattacken mot den iranske militärledaren Qassem Soleimani i början av 2020 ledde till ett högt tonläge, men efter en relativt modest motattack från den iranska sidan tycktes läget lugna sig.

I alla fall för tillfället. Men den grundläggande rivaliteten mellan Iran och USA kvarstår. Finns det i ett sådant läge en roll för en tredje part, som skulle kunna hjälpa till att bryta upp de decennielånga låsningar som funnits mellan länderna?

Insikt om konfliktens pris

I medlingsforskningen talas det om att parterna måste komma till en nivå i sin konflikt där de inser hur mycket fortsatt konflikt kostar för att kunna ha en grundläggande motivation att komma till förhandlingsbordet. Den kände amerikanske förhandlingsforskaren William Zartman har myntat begreppet ’moget ögonblick’ (ripeness) för en situation när parterna har incitament – ofta framdrivet av själva upptrappningsdynamiken i konflikten – att söka en annan väg framåt. Risken och kostnader för krig gör parterna seriöst öppna för försök från en potentiell medlare att transformera konflikten från krig till fredlig interaktion.

Zartman tecknar i sin bok ’Ripe for Resolution’ flera möjliga scenarion av mogna ögonblick. Ett av dem är särskilt intressant i det här sammanhanget: parter i en konflikt kan vara öppna för att söka lösningar när de just kommit tillbaka från katastrofens rand, ett stup som parterna varit mycket nära att trilla ned i men just undkommit. Situationen i början av 2020 visar med all önskvärd tydlighet, för världen men kanske också för huvudaktörerna USA och Iran, hur osäker situationen är och varför en mer långsiktig lösning av konflikten är av största vikt.

Men vem – eller vilka - skulle kunna vara villiga eller kapabla att spela rollen som medlare och hjälpa parterna att komma fram till en lösning som de inte kan nå själva?

Olika typer av medling

Medlingsforskning visar på två väldigt olika typer av möjliga medlare – för det första, sådana som påverkar parterna direkt genom att utöva inflytande över dem, och för det andra, sådana som påverkar processen genom att skapa ett forum för förhandlingar, förmedla information och bygga förtroende.

En medlare behöver parternas förtroende samt tillgång till parterna (det vill säga, till de beslutande cirklarna inom parterna). Däremot behöver inte en medlare – i alla fall när vi pratar om internationella relationer – nödvändigtvis vara opartisk. En viktig resurs för en medlare är att kunna utöva inflytande över parterna. Men eftersom USA är en global stormakt, är det få om några länder som har ett direkt inflytande på USA och som kan pressa USA till förhandlingsbordet.

Ryssland är en aktiv medlare. Här är Syriens president Bashar Assad samt Rysslands president Vladimir Putin med den ryske försvarsministern Sergej Sjojgu i Umayyadmoskén i Damaskus 7 januari. Assad är en nyckelallierad till Iran. Foto: Alexej Druzjini/AP/TT

Ryska diplomater medlar

En kandidat till medlare är Ryssland. Iran har i kampen mot Islamiska staten och för regimen i Syrien kämpat sida vid sida med Ryssland. Trump tycks samtidigt ha en god portion av förtroende för Rysslands president Vladimir Putin. Ryssland spelade rollen som en medlande kraft när kraftmätningen mellan Syrien och USA då den förre presidenten Barack Obama upprättade en ’röd linje’ – användningen av kemvapen – som Syriens president Bashar al-Assad inte fick överträda. När Assad gjorde det, tycktes krig vara snudd på oundvikligt, men ryska diplomatiska insatser lyckades finna en förhandlingslösning. Ryssland intervenerade också i samband med Turkiets invasion av norra Syrien, och lyckades avvärja såväl en direkt konfrontation mellan syriska och turkiska trupper, som en väpnad konflikt mellan Syrienkurderna och Turkiet.

Kanske kan Ryssland nyttja sina kontakter med Iran och sin status som stormakt i relation till USA, för att få en överenskommelse. Alla tre parterna har ett gemensamt intresse och en zon av möjliga överenskommelser: tillbakadragande av USA från Mellanöstern.

Palme medlade för FN

FN är en annan möjlig medlare, enligt FN-stadgan. FN har agerat som huvudsakliga medlare i de två krig genom ombud (’proxy wars’) som rasat de senaste åren – Syrien, Jemen – där Iran och USA-allierade stått på olika sidor.

Iran har länge sett FN, där USA sitter i säkerhetsrådet, som partiskt. Men det har inte hindrat Iran att acceptera organisationens medlingsansträngningar tidigare. Olof Palme som medlade i konflikten mellan Iran och Irak i början av 1980-talet gjorde en stor sak av vikten att skilja mellan FN:s säkerhetsråd och sekretariat– Palme var utsänd som generalsekreterarens representant. Därmed kunde Palme skapa ett legitimt mandat för sin medlingsinsats.

FN skulle dock ha svårt att få acceptans på den andra sidan. President Donald Trumps negativa inställning till multilateralt samarbete generellt och FN-systemet i synnerhet gör det relativt osannolikt att FN skulle kunna spela denna roll.

Olof Palme medlade i konflikten mellan Iran och Irak i början av 1980-talet som representant för FN:s generalsekreterare. Här med Saddam Hussein. Foto: INA/TT

Frankrike, Japan och Schweiz

Frankrikes president Emmanuel Macron, som framstår som EU:s tongivande röst, har gjort ett antal försök att öppna en meningsfull förhandlingskanal, och skapa en internationell förhandlingsordning baserad på en utveckling, inte avveckling, av kärnenergiavtalet från 2015. Japan, en nära allierad till USA, har tidigare gjort försök att medla mellan Iran och USA. Schweiz agerade mellanhand i den akuta krisen i början av året – det var Schweiz som vidareförmedlade information från iranierna att de inte tänkte vedergälla ytterligare efter attacken mot de irakiska trupperna. Schweiz varnade också amerikanerna att attackerna var på gång, troligen i syfte att minska risken för amerikanska dödsfall (som skulle kunna gjort det nästintill politisk omöjligt för Trump att inte slå tillbaka i sin tur). Pakistan, ett grannland till Iran, har försökt medla mellan Saudiarabien och Iran, i synnerhet efter den diplomatiska krisen i spåret efter den saudiska avrättningen av shialedaren Nimr al-Nimr 2016, och Pakistans regionala medlingsspår skulle kunna utvecklas som en bas för ett bredare förhandlingsspår som även inkluderade USA.

Länderna i Mellanöstern

Det är också möjligt att någon av länderna i Mellanöstern kan ta upp rollen som medlare.

Historiskt sett har Algeriet spelat den rollen: landet medlade mellan USA och Iran år 1981 och lyckades med bedriften att genom förhandlingar få den amerikanska gisslan frisläppt. Algeriet var också den huvudsakliga medlaren bakom gränsavtalet mellan Iran och Irak 1975, som visserligen bröts genom Iraks invasion 1980 – vilket blev början på det blodiga och långvariga kriget Iran-Irak, men som ändå utgjorde en del av basen för förhandlingslösningen 1988 mellan länderna.

Qatar har framgångsrikt medlat i en annan asymmetrisk konflikt: den mellan talibanrörelsen i Afghanistan och USA, och landet har överhuvudtaget försökt positionera sig som en möjlig medlare och tredje part i regionen. Sammanbrotten av relationerna med Saudiarabien – och den saudiledda blockaden 2017 – har dock försämrat landets möjligheter att agera fredsmäklare.

Oman, vars nya ledare signalerat att man vill fortsätta landets utrikespolitiska linje, har länge haft en mycket mer öppen kontakt med Iran än de flesta andra arabländer, samtidigt som landet är en strategisk allierad till USA. Det var bland annat förhandlingarna i Muskat som ledde fram till kärnenergiavtalet 2015.     

Kuwait, med starka band till Saudiarabien och USA å ena sidan, men med en betydande shiitisk minoritet och nära kontakter med Iran å den andra, har också försökt positionera sig som en medlare, tidigare bland annat i konflikten mellan Saudiarabien med flera och Qatar.

En medlem ur den colombianska gerillarörelsen Farc hedrar att vapnen lades ned som en del av fredsplanen 2017. Foto: Fernando Vergara/AP/TT

Regionala lösningar kan tidigt se kriser

I många konflikter runt om i världen har civilsamhällets organisationer spelat en viktig roll som medlare. När det gäller konflikten mellan Saudiarabien och Iran har ett antal organisationer försökt agera – exempelvis Gulf Research Center, Gulf Studies Program på Qatar University, Cordoba Foundation i Genève – men insatserna har hittills varit begränsade i sitt utfall. Ickestatliga organisationer har generellt haft det svårt att komma tillräckligt nära maktcentrum i båda Teheran och Washington för att kunna spela en meningsfull roll som kommunikationskanal. Det är dock inte omöjligt att någon av civila samhällets organisationer lyckas skapa en diskret kanal som kan visa sig fruktbar.

Rivaliteten Iran-USA är bara en manifestation av ett komplext nät av sammanbundna konflikter. För att långsiktigt lösa upp ett sådant komplext nät av interrelaterade rivaliteter skulle det behövas inte bara en enskild medlingsprocess, utan snarare byggandet av nya internationella institutioner som skulle kunna överbrygga motsättningarna och skapa mer permanenta forum för dialog, konflikthantering och samarbete. Sverige har varit pådrivande i försök att skapa nytänkande kring regionala säkerhetsstrukturer i Mellanöstern, bland annat genom ett initiativ till en regional dialog om behovet av förstärkta institutionella mekanismer för förebyggande av väpnade konflikter i Mellanöstern och Nordafrika. En sådan process initierades av Svenska institutet i Alexandria 2016.

Kanske ligger nyckeln i uppbyggandet av nya regionala institutioner där akuta kriser kan hanteras och underliggande konflikter kan lösas. Kanske finns nu en ökad insikt om vikten av att skapa och förnya regionala institutioner som kan hantera framtida kriser och bidra till att, på lång sikt, slutligen lösa konflikten mellan Iran och USA.