Nya försök att straffa de värsta krigsförbrytarna

Abubacarr Tambadou kunde inte glömma vad han varit med om under sin resa till Bangladesh 2018. Han var där som Gambias justitieminister, men på meritlistan fanns också lång erfarenhet från internationellt arbete inom humanitär rätt, bland annat som åklagare vid FN-tribunalen för Rwanda. Under resan passade han på att besöka det ökända flyktinglägret i Cox’s Bazar, ofta kallat världens största. Han mötte rohingyer på flykt undan förföljelsen i grannlandet Myanmar (Burma) och lyssnade på deras berättelser om de grymma övergreppen på andra sidan gränsen.

– Jag har hört många liknande historier genom åren och i mina öron lät det utan tvekan som ett pågående folkmord, berättade han senare för journalister.
Upplevelsen fick Tambadou att resa hem och inleda en unik rättsprocess, då det lilla västafrikanska landet Gambia drog Myanmar inför FN:s skiljedomstol, Internationella domstolen (ICJ), i syfte att få ett slut på övergreppen på rohingyer. Utgångspunkten var principen om att det finns en universell skyldighet att skydda utsatta människor. I ett tillfälligt utslag tidigare i år gick ICJ inledningsvis på Gambias linje och beordrade Myanmar att vidta åtgärder för att förhindra fortsatta övergrepp. Processen väntas fortsätta i flera år framöver.

Vilket land som helst i världen hade kunnat göra det som Gambia gjorde, men trots att situationen i Myanmar fått mycket uppmärksamhet har inga tidigare rättsliga försök gjorts för att stoppa den. Detsamma gäller flera andra humanitära kriser, som i Syrien och Jemen, och det aktualiserar frågan om hur det är ställt med den internationella viljan och förmågan att skydda.

Läget var annorlunda i början av 2000-talet, då det rådde högkonjunktur inom den humanitära rätten. De båda FN-tribunalerna för Rwanda (ICTR) respektive forna Jugoslavien (ICTY) arbetade intensivt med att pröva och lagföra misstänkta krigsförbrytare och tillsammans banade de väg för en utveckling där internationell straffrättslig teori omsattes i handling.

Den svenska domaren Lennart Aspegren och hans två kollegor vid ICTR i Arusha blev 1998 först i historien med att förkunna en fällande dom för folkmord, mot den tidigare borgmästaren Jean-Paul Akayesu. Det hade då gått 50 år sedan brottet definierades på en FN-konferens i Paris. Under ett halvt sekel hade inte en enda folkmordsrättegång genomförts eftersom det internationella samfundet dittills inte hade kunnat enas om en rättslig instans med mandat att pröva misstänkta folkmördare.

Några år in på det nya millenniet blev den serbiske expresidenten Slobodan Milošević den första statschef som åtalades för krigsförbrytelser. Han avled senare i häktet innan rättegången fullbordats men budskapet var tydligt: ingen förbrytare, oavsett nivå, skulle längre gå säker.


Världens största flyktingläger, vid staden Cox’s Bazar i östra Bangladesh, dit rohingyer flytt undan det misstänkta folkmordet i Myanmar. Foto: Dar Yasin/AP/TT

Tribunalerna inspirerade till liknande processer runtom i världen, bland annat i Kambodja och Sierra Leone. Samtidigt pågick arbetet med att få till en permanent domstol som skulle ta sig an de allra grövsta internationella brotten. ICC slog upp portarna 2002, visserligen inte med det starka mandat som många önskat sig men förväntningarna var enorma. Nerma Jelačić, krigsflykting från Bosnien och tidigare talesperson för ICTY i Haag, sätter ord på den stämning som rådde i början av 2000-talet:

– Det var spännande år att arbeta inom den internationella straffrätten. Trots att min bakgrund har gjort mig väldigt cynisk så rycktes även jag med i tron på att rättvisan kanske trots allt skulle kunna segra. Tyvärr insåg jag med åren att det inte var riktigt så enkelt.

Idag har hon lämnat FN-systemet och arbetar för den oberoende rättighetsorganisationen Commission for International Justice and Accountability. Hon säger att energin och framåtandan på området har avtagit och förklarar det med att dagens världspolitiska läge inte är särskilt gynnsamt för humanitär rätt. Hon beklagar i synnerhet USA:s fientliga inställning till ICC.

Det är en relation som har förvärrats med åren. USA har visserligen stått utanför ICC sedan starten men hade i flera år ett någorlunda fungerande samarbete med domstolen. Så länge ICC ägnade sig att utreda isolerade händelser, företrädesvis i Afrika, fanns ingen anledning till amerikansk oro, men sedan chefsåklagare Fatou Bensouda börjat intressera sig för misstänkta krigsförbrytelser i Afghanistan har situationen förändrats.

Den amerikanska retoriken har varit aggressiv och landet har avbrutit sitt ekonomiska stöd till domstolen. I början av september beslutade president Donald Trump om sanktioner mot höga företrädare för ICC, något som många kommentatorer beskrev som en krigsförklaring mot hela den humanitära rätten. Bensouda, som själv belades med inreseförbud till USA, kallade åtgärderna för ”en attack mot internationell rättvisa som saknar motstycke”. Hon påpekade att det rör sig om ”tvångsmedel som normalt sett används för terrorister och knarksmugglare, men som nu drabbar respekterade jurister vid en av världens främsta rättsinstitutioner”.

ICC:s begränsade domsrätt har från början varit en stor utmaning. Domstolen får som grundregel bara behandla händelser i något av de 123 medlemsländerna. Det är en förklaring till att ICC i flera år uteslutande ägnade sig afrikanska konflikter, vilket ledde till anklagelser om snedvriden rättsskipning. De länder som idag toppar mångas önskelista för utredning, som Syrien och Jemen, är inte medlemmar av ICC.


Statschef fälld för folkmord. Röda khmer-ledaren Khieu Samphan (bilden) fälldes 2018 för folkmord på Kambodjas vietnamesiska minoritet under terrorregimens styre 1975–1979. Foto: Heng Sinith/AP/TT

Det är däremot Afghanistan och därmed faller brott som begåtts i landet under ICC:s jurisdiktion, oavsett nationaliteten på förövarna. Det är en ny situation för USA och Trump har lovat att med alla medel skydda sina medborgare. Skulle han förlora presidentvalet den 3 november finns förhoppningar om att USA:s förhållande till det internationella straffrättsliga systemet ska normaliseras. Däremot spår alla experter att USA, liksom bland annat Ryssland, Kina, Indien, Pakistan, Israel, Iran, Irak och Turkiet, kommer att fortsätta stå utanför ICC inom överskådlig tid.

Parallellt med de straffrättsliga institutionerna manifesterade FN:s medlemsstater 2005 sin beslutsamhet att ta itu med de grövsta internationella brotten. Man enades då om en princip om universellt ansvar att skydda människor mot folkmord, krigsförbrytelser och etnisk rensning. Skyldigheten att skydda, Responsibility to protect (R2P), är inget bindande juridiskt dokument utan ett slags global avsiktsförklaring. Det underlättade arbetet med att få med alla medlemsstater på överenskommelsen, men har också lett till att principen kritiserats för att vara både tandlös och öppen för missbruk.

R2P gick igenom sitt elddop i Libyen 2011. Det var första gången som FN:s säkerhetsråd auktoriserade en militär intervention med hänvisning till skyldigheten att skydda, i syfte att stoppa övergrepp på landets civilbefolkning. Natoinsatsen som följde fick hård kritik för hur den genomfördes och för att det inte fanns någon långsiktig plan för fred och stabilitet i Libyen. Ryssland och Kina hävdade att R2P fungerade som en täckmantel för västerländska intressen och att insatsen handlade om att störta en oönskad regim, inte om att skydda befolkningen. De gjorde klart att de framöver kommer att använda sitt veto mot militära interventioner i R2P:s namn.

Karen Smith är FN:s generalsekreterares särskilda rådgivare om R2P. Hon säger att Natos operation i Libyen skadade principens anseende för lång tid framöver, eftersom den stärkte uppfattningen hos dem som ser R2P som ett redskap för en västerländsk agenda. Samtidigt tycker hon att det är fel att mäta framgång utifrån militära ingrepp.

– Det är ett olyckligt missförstånd att interventioner är R2P:s kärna när de uttryckligen ska vara en sista utväg. I själva verket handlar R2P i första hand om prevention, exempelvis system för tidiga varningar. Så kanske förs debatten i fel forum. Jag anser att det är mer en fråga om mänskliga rättigheter än om säkerhetspolitik, eftersom vi vet att brott mot mänskliga rättigheter innebär en ökad risk för krigsförbrytelser och folkmord.


En man visar en bild på fyra bröder som dödats av CIA-utbildade afghanska soldater. USA och president Donald Trump har slagit bakut sedan Internationella brottmålsdomstolen börjat granska misstänkta krigsbrott i Afghanistan. Foto: Rahmat Gul.

Enligt Karen Smith har R2P bidragit till en global medvetenhet om vårt gemensamma ansvar att skydda människor från de grövsta, internationellt åtalbara brotten. Det går inte att föreställa sig en väg tillbaka till den tid då folkmordskonventionen samlade damm på en hylla i FN-högkvarteret.

– Problemet är att den medvetenheten inte betyder något för invånarna i Syrien eller rohingyerna i Myanmar. Ord räcker inte. Och då tänker jag inte på att vi behöver fler militära ingripanden utan bättre system för att förebygga brott. För att nå dit måste vi utforska nya vägar och jag tror att vi behöver söka oss utanför FN-systemet och titta på vad regionala organisationer och enskilda länder kan göra, säger Karen Smith.

Ett sådant exempel är Gambias rättsprocess mot Myanmar, enligt många en kreativ lösning på en låst situation. Nerma Jelačić på CIJA tycker att det är precis den typen av initiativ som krävs. Hon säger att även om det känns som om luften har gått ur den humanitära rätten de senaste åren, då konflikter som dem i Syrien, Jemen och Myanmar har tillåtits fortsätta, så kanske det i själva verket handlar om att vi är på väg in i en ny fas.

– Humanitär rätt är ett område som utvecklas stötvis tack vare hängivna personers påhittighet. Det har aldrig funnits färdiga lösningar utan varje nytt hinder har behövt övervinnas på nya sätt. Jag tycker mig ana att det är på väg att hända igen. Den mest lovande utvecklingen är vad enskilda länder gör. Inte bara på den internationella arenan, som Gambia, utan genom att jaga och åtala misstänkta förbrytare i det egna landet, som i Sverige och Tyskland. Då handlar det om förbrytare som kanske inte ens är medborgare där de åtalas men som begått internationellt åtalbara brott någonstans i världen.