Handlingsförlamat säkerhetsråd bättre än inget

Den 22 april samlade sig FN:s säkerhetsråd till slut till ett pressuttalande om den etiopiska regionen Tigray. Humanitära utmaningar kvarstår, erkänner rådet, och är djupt bekymrat över rapporterna om sexuellt våld mot kvinnor och flickor. Slutklämmen är förhållandevis mer bestämd: rådsmedlemmarna bekräftar sitt starka engagemang för Etiopiens suveränitet, politiska oberoende, territoriella integritet och enhet. Det betyder sannolikt stopp för internationell intervention.

Under knappt två decennier efter Berlinmurens fall 1989 såg det ut som om FN:s säkerhetsråd faktiskt skulle kunna axla sitt ansvar för den internationella freden och säkerheten. Dittills hade rådet varit ordentligt låst och därmed handlingsförlamat på grund av motsättningar mellan de ständiga medlemmarna, de som har vetorätt.

Med ett blodigt inbördeskrig i Syrien och ett antal humanitära katastrofer senare, bland annat i Jemen, Myanmar och på senare tid även Tigrayregionen i Etiopien, kan vi konstatera att säkerhetsrådet återigen är låst och handlingsförlamat. Xinjiang i Kina ska vi bara inte tala om. Kända internationella stridslinjer har återuppstått.

Rwanda och Jugoslavien

Säkerhetsrådet har enligt FN-stadgan det primära ansvaret för den internationella freden och säkerheten. Under den mer samarbetsinriktade perioden efter det kalla kriget vidgade rådet sin syn på vad fred och säkerhet innebär och gav begreppet en mer ”mänsklig” innebörd än tidigare: fokus var inte enbart på förhållandet mellan stater utan även på nationella förhållanden och människornas väl och ve.

De första uppenbara fallen av bristande handlingskraft kom emellertid redan i mitten av 1990-talet i och med folkmordet i Rwanda och folkmord och andra utbredda grymheter i före detta Jugoslavien. I båda dessa fall reagerade säkerhetsrådet huvudsakligen i efterhand. Säkerhetsrådet lyckades inte förhindra det som skedde.

Flyktingar från den etiopiska regionen Tigray samlas på andra sidan gränsen, i östra Sudan, strax efter solnedgången. FN:s säkerhetsråd väljer att respektera Etiopiens territoriella integritet. Foto: Nariman El-Mofty/AP/TT

Åtminstone från och med 2012, när Ryssland och Kina lade in sina första veton mot resolutioner som rörde Syrien, blev det uppenbart att det var slut på eran – tillfälligt eller för en längre tid – när säkerhetsrådet engagerade sig i skyddet av mänskliga rättigheter. Andra överväganden blev – återigen – avgörande.

– Dessa fariséer [hycklare] har sina egna geopolitiska avsikter som inte överensstämmer med det syriska folkets legitima intressen, sade Rysslands FN-ambassadör i säkerhetsrådet om västmakternas förslag när det första vetot lades.

Vad är alternativen?

Den frustration som växer hos omvärlden när säkerhetsrådet är låst väcker idéer till liv om alternativa mekanismer. Sådana har diskuterats så länge rådet har funnits nästan. Om det inte fungerar kanske vi borde pröva något annat?

Det första alternativ till FN:s säkerhetsråd som övervägdes var FN:s egen generalförsamling. Beslut i denna fattas vanligen med majoritet, och när besluten rör upprätthållande av internationell fred och säkerhet med kvalificerad majoritet. I en resolution från 1950 som brukar kallas Uniting for Peace (enande för freden) lade generalförsamlingen fast vad som ska gälla om säkerhetsrådet, på grund av bristande enighet mellan de ständiga medlemmarna, inte förmår utöva sitt primära ansvar för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet enligt FN-stadgan. Då ska generalförsamlingen, som sekundärt ansvarig, överväga saken omedelbart i syfte att rekommendera medlemsstaterna lämpliga kollektiva åtgärder. Det låter som något som skulle kunna vara användbart idag.

FN:s högkvarter i New York den 19 september 2020. En av de omröstningar om Syrien i säkerhetsrådet där Ryssland och Kina inte räckt upp handen. Foto: Bebeto Matthews/AP/TT

När Uniting for Peace-resolutionen antogs var det den mellanstatliga freden och säkerheten som var i fokus och närmare bestämt konflikten mellan Nord- och Sydkorea. Det finns emellertid ingenting som hindrar att Uniting for Peace-resolutionen åberopas för att rekommendera kollektiva åtgärder även i situationer av intern konflikt och grova övergrepp mot mänskliga rättigheter. Generalförsamlingen har ännu inte tagit till vapnet att rekommendera något kollektivt agerande enligt Uniting for Peace i någon av de aktuella krissituationer som nämndes i början av artikeln.

Skyldighet att skydda

Efter folkmorden i Rwanda och Bosnien, och säkerhetsrådets oförmåga att ena sig kring något ingripande i Kosovo (istället ingrep Nato utan stöd i rådet), tog Kanada år 2000 initiativ till en internationell kommission. Den analyserade frågan om intervention å ena sidan och statssuveränitet å den andra, och var ett svar på en utmaning till det internationella samfundet från FN:s dåvarande generalsekreterare Kofi Annan att på allvar ta sig an just dessa frågor.

”Hur ska vi reagera på ett Rwanda, på ett Srebrenica, på grova och systematiska brott mot mänskliga rättigheter som trotsar vår gemensamma mänsklighets alla regler?” frågade sig Kofi Annan i sin så kallade Millennierapport 2000.

Kommissionen myntade det numera åtminstone i folkrättsliga kretsar välkända begreppet ”skyldighet att skydda” (Responsibility to Protect, R2P). Det kan sägas vara det andra alternativet till dagens dåligt fungerande säkerhetsråd.

Skyldigheten att skydda är tänkt att flytta tyngdpunkten i statssuveräniteten från staters kontroll över ett territorium till staters skyldighet att skydda sin befolkning. Tanken är att om en stat inte lyckas skydda sin befolkning mot övergrepp ska ytterst det internationella samfundet i form av FN:s säkerhetsråd kunna göra det. Skyldigheten att skydda som doktrin har hittills inte uttryckts i bindande juridisk form. Det närmaste FN kommit är i en resolution i generalförsamlingen, antagen 2005 vid ett världstoppmöte med stats- och regeringschefer, som utgjorde kulmen på Kofi Annans ansträngningar att reformera och aktivera världsorganisationen.

Bättre än FN?

I den så kallade World Summit Outcome preciseras att varje enskild stat har en skyldighet att skydda sin befolkning från folkmord, krigsförbrytelser, etnisk rensning och brott mot mänskligheten. Det internationella samfundet, å sin sida, har en skyldighet att genom FN hjälpa till att skydda utsatta befolkningar. Det ska främst göras med diplomatiska, humanitära och andra fredliga medel, men om de är otillräckliga, och de nationella myndigheterna i landet ifråga uppenbarligen misslyckas med att skydda sin befolkning, ska det ytterst ske ytterst med tvångsåtgärder beslutade av säkerhetsrådet.

FN:s säkerhetsråd hindrar inte stor svältkatastrof. Sjukvårdspersonal tittar till en undernärd bebis vid ett sjukhus i Jemens huvudstad Sanaa. Foto: Hani Mohammed/AP/TT

Den internationella kommissionen skriver i sin rapport att säkerhetsrådets bristande handlingsförmåga – som vi sett fler och fler exempel på sedan dess – leder till två stora risker. Dels att andra aktörer i extrema fall tar saken i egna händer och ingriper med militära medel utan rådets medgivande. Dels att det får bestående och allvarliga konsekvenser för FN:s egen status och trovärdighet ifall någon annan istället gör ett framgångsrikt ingripande till skydd för en förföljd befolkning. Om andra kan göra det lika bra eller bättre, vad ska vi då ha FN till?

Ett tredje alternativ till säkerhetsrådet av idag vore ett reformerat råd särskilt vad gäller vetorätten, men utsikterna till framgång är högst begränsade för att inte säga obefintliga. Redan 1992, händelsevis samma år som rådet presenterade sin utvidgade syn på fred och säkerhet, lanserades ämnet säkerhetsrådsreform på FN:s – generalförsamlings – agenda. Sedan dess har ämnet stötts och blötts med varierande intensitet och helt resultatlöst.

Riskerar bli irrelevant

Ett fjärde alternativ till dagens säkerhetsråd vore att inte ha något säkerhetsråd. Något sådant uttryckligt förslag ligger inte på något bord, än. Den överhängande risken är snarare att rådet gör sig självt irrelevant genom att inte förmå ta sitt primära ansvar för den internationella freden och säkerheten.

Det är dock bra att säkerhetsrådet finns kvar under alla omständigheter.

Rådet utgör en mötesplats, inte minst för potentiella konkurrenter om världsherraväldet. Existensen av ett sådant globalt forum är värdefullt och nästan ännu värdefullare när stormakterna som nu inte är överens. I säkerhetsrådet kan brännande frågor väckas och åtminstone diskuteras bland samtliga medlemmar, stora som små och inför världens ögon. Att stormakterna inte skulle mötas och konfronteras med avvikande ståndpunkter på detta sätt vore sämre.

En kyrka i Ntarama i Rwanda är minnesplats för offren för en massaker där 1994. Folkmordet bidrog till principen “skyldighet att skydda” en civilbefolkning när en stat inte gör det, men den är inte bindande. Foto: Ben Curtis/AP/TT

Säkerhetsrådets försvinnande skulle sannolikt heller inte göra vare sig medlemmarna i rådet eller stater eller organisationer i allmänhet mer benägna att skydda mänskliga rättigheter och utsatta befolkningar. Bristen på samstämmighet i rådet beror på starka motsättningar och utanför dess ram skulle det kosta alldeles för mycket att ta skyldigheten att skydda på allvar. Det beror inte på säkerhetsrådet utan på omständigheter bortom rådet att stater inte agerar mot människorättsövergrepp.

Inte överens – men träffas

I förhållandevis mindre kontroversiella frågor kan de ständiga medlemmarna fortfarande komma överens, om än inte om så mycket. Skulle en global kris bli tillräckligt svår finns också en teoretisk möjlighet att rådets ständiga medlemmar besinnar sig. Coronapandemin har uppenbarligen inte haft den effekten, men vid en ännu värre kris kanske samtliga rådets medlemmar skulle inse värdet av ett handlingskraftigt gemensamt globalt organ.

Men även utan en svår kris går det att föreställa sig att den internationella politiska konjunkturen vänder uppåt. Det har hänt förr och då är det bra att det redan existerar en ram för verkningsfullt kollektivt agerande på den globala arenan. Hade det varit bättre om säkerhetsrådet inte hade funnits 1989?

Rådet är inte, har aldrig varit och kommer aldrig att bli mer än sina medlemmar: ibland, fast sällan, är de överens. Just nu är de inte överens – men de träffas.

Kanske bara det ett litet, eller stort, steg för freden och säkerheten.