Ödesdiger balansgång när Biden och Xi väljer väg

Då president Donald Trump lämnade Vita huset var relationerna sämre än på mycket länge, enligt vissa bedömare möjligen de sämsta sedan öppningen 1972 med Nixons besök i Maos Kina. Försämringen var förvisso till stor del en följd av den pågående maktförskjutningen på grund av Kinas stärkta position och den växande strategiska misstro som den oundvikligen orsakar, en misstro som förstärks av Kinas alltmer självsäkra agerande, till exempel att utan hänsyn till ingångna avtal drastiskt inskränka Hongkongs grundläggande fri- och rättigheter. 

Men försämringen var också en följd av Trumps narcissistiska sätt att utöva sitt ämbete och, i synnerhet, utrikespolitiken. Hans hybris överträffades bara av hans djupa okunnighet. Då han i början av sin presidentperiod besökte Peking, och mottogs med en grandeur som tilltalade hans fåfänga, förklarade han att han och vännen Xi Jinping tillsammans hade kommit överens om att utveckla relationerna genom att upprätthålla en strategiskt ledande roll i heads-of-state diplomacy – samma strategi som Trump sedan förlitade sig på i de fruktlösa mötena med Nordkoreas Kim Jong Un. Strategin gav som bekant intet. Istället kom relationerna alltmer att präglas av konfrontation inom handelspolitiken, ett område där Kina förvisso kommit alldeles för billigt undan. Trumps America first-strategi drabbade dock hela det multilaterala handelssystemet. Trump rev upp företrädaren Barack Obamas stora framgång – det mödosamt framförhandlade Stillahavspartnerskapet (TPP) – ett frihandelsavtal som omfattade ett stort antal länder i regionen, men inte Kina. Ett gigantiskt misstag. Skulden för pandemin lades i samma Kinafixerade anda helt på Kina och the China virus.

Misslyckad strategi. Donald Trumps förhoppningar om att han och president Xi Jinping skulle lösa problem på egen hand infriades inte. Foto: Susan Walsh/AP/TT

Relationerna präglades som en konsekvens av denna utveckling i allt högre grad av divergens, alltmer fjärmat från den konvergens som president Bill Clinton förutspådde då den avgörande överenskommelsen mellan USA och Kina om Kinas inträde i Världshandelsorganisationen (WTO) nåddes år 2000.

Genom det växande internationella utbytet skulle Kina transformeras, och alltmer respektera internationella normer. Istället har vi, i synnerhet sedan Xi Jinpings makttillträde 2012, sett ett alltmer auktoritärt Kina växa fram. Partistaten har konsoliderats.

Finanskrisen från 2008 och framåt blev en vattendelare. Kinas ekonomi fortsatte att växa med närmare 10 procent per år och Kina svarade under något år för en tredjedel av tillväxten i världsekonomin. Det fick oundvikligen geopolitiska konsekvenser, och blev den verkliga begynnelsen till det vi ser idag. Geoekonomiskt har covid-19 ytterligare förstärkt Kinas roll.

Kina sågs länge som ”världens verkstadsgolv”. Nu har det visat sig vara bland de teknologiskt ledande länderna i världen, inte minst vad gäller övervakningsmöjligheter genom artificiell intelligens. Genom sin framfart har Kina, hyperglobaliseringserans stora vinnare, drivit fram en era av decoupling, det vill säga en situation där USA och västvärlden vill stänga ute Kina, och där den kinesiska telekomjätten Huawei och 5G-nät utgör säkerhetspolitiskt laddade symboler.

Kinesiska Huawei har av västländerna anklagats för att kunna fungera som ett verktyg för kineisk övervakning. Flera länder, däribland Sverige, har utestängt Huawei från utvecklingen av sina 5G-nät.  Foto: Ng Han Guan/AP/TT

Skulle då Bidens tillträde kunna innebära något nytt, och kanske till och med bryta utvecklingen mot allt djupare motsättningar? Under sina åtta år som Obamas vicepresident var Biden med om en era präglad av ambitionen att ”engagera”, snarare än konfrontera Kina, även om spänningarna efter hand växte. Kina blev en uttalad ”strategisk konkurrent”. Obamas och Xis samarbete i klimatfrågan, en förutsättning för Parisavtalet (2015), visade samtidigt vad som kunde åstadkommas med gemensamma ansträngningar.

Som vicepresident träffade Biden dåvarande vicepresidenten Xi Jinping vid flera tillfällen och vid sin första stora presskonferens som president (den 25 mars) betonade Biden hur väl de båda kände varandra. Men han sade också att Xi ”inte hade ett enda demokratiskt ben i kroppen” och förklarade att han var fast besluten att göra allt vad som krävs för att bevara USA:s ledande ställning och förhindra att Kina går om USA.

Tiderna har förändrats, och Obamaeran tillhör en svunnen tid. I valrörelsen 2020 gällde det för Biden att visa att han inte var mindre kritisk mot Kina än Trump. Vid ett tillfälle under valrörelsen beskrev Biden Xi som a thug, en gangster. Skillnaderna i förhållande till Trump är dock stora. Biden vill återupprätta USA:s roll i det multilaterala samarbetet, symboliserat av USA:s återanslutning till Parisavtalet, och vitalisera landets omfattande nätverk av allianser. Samtidigt ska mänskliga rättigheter och demokrati ges en betydligt mer central roll i USA:s utrikespolitik. Med Antony Blinken som utrikesminister och Jake Sullivan som nationell säkerhetsrådgivare, vilka båda har stor internationell erfarenhet, blir förhållningssättet till Kina mer professionellt och mer förutsägbart, men inte nödvändigtvis mindre präglat av svårhanterliga motsättningar. Säkerhetspolitiskt utgör Kina också i Bidenadministrationens analys USA:s ojämförligt största utmaning, med Ryssland och Putin i klassen under.  

Erfaren duo. Utrikesminister Antony Blinken (t v ) och den nationelle säkerhetsrådgivaren Jake Sullivan väntas sköta relationerna med Kina på ett professionellt sätt. Foto: Frederic J Brown/AP/TT

Bidens egen agenda präglas i hög grad av inhemska utmaningar. Utrikespolitiskt har han i första han velat bekräfta relationerna till allierade och nära förbundna. Den 12 mars hade han ett virtuellt möte med Japan, Indien och Australien som tillsammans med USA ingår i det informella säkerhetssamarbete som kallas Quad. Givna teman på dagordningen var pandemin, men också Kina och Ryssland. Med Xi Jinping hade Biden dagen innan ett timslångt telefonsamtal där positionerna klarlades. Biden tog bland annat upp situationen i Xinjiang. Blinkens och Sullivans första utlandsresa gick till Tokyo och Seoul med det klara syftet att bekräfta relationerna till USA:s två viktigaste allierade i Asien.

Scenen var därmed satt för det första amerikansk-kinesiska mötet, ett tvådagarsmöte i Alaska mellan de båda ländernas utrikespolitiska nyckelpersoner. Kort före mötet införde USA sanktioner mot 24 personer med ansvar för utvecklingen i Hongkong, bland dem en medlem av Kommunistpartiets politbyrå.

De båda delegationernas inledningsanföranden inför öppen ridå, som varade över en timme snarare än planerade 10 till 15 minuter, bekräftade att ingen av parterna såg mötet som ett tillfälle att inleda någon form av förhandlingar. Istället användes tiden för att klargöra respektive lands positioner. USA och Kina ”korsade svärd”, konstaterade den brittiska tidningen Financial Times.

Öga mot öga i Anchorage. De båda delegationerna möts för första gången sedan Joe Biden tillträdde som president. På vänster sida sitter kineserna med utrikesminister Wang Yi närmast kameran och politbyråmedlemmen och förre utrikesministern Yang Jieche i mitten. På den amerikanska sidan är utrikesminister Antony Blinken i centrum. Foto: Frederic J Brown/AP/TT

I sitt inledningsanförande som värd anklagade Blinken Kina för att underminera den globala stabiliteten genom sitt agerande i Hongkong och Xinjiang och genom landets förhållningssätt till Taiwan. Sådant agerande hotar den regelbaserade ordning som underbygger den globala stabiliteten och utan denna ordning skulle världen vara mycket våldsammare och mer instabil, framhöll Blinken. De just genomförda mötena med USA:s allierade betonades.

Politbyråmedlemmen och förre utrikesministern Yang Jieche anklagade i ett långt inlägg USA för att ha en ”kalla kriget-mentalitet”, för invasioner av andra länder och för brist på egen tilltro till den amerikanska demokratin till följd av rasism och våld mot minoriteter. På Yangs uppmaning bad Blinken medierna att stanna kvar och replikväxlingen fortsatte.

Mötets slutna fortsättning blev dock mer konstruktiv med fokus på såväl konfliktområden som konkurrens och samarbete. Klimatfrågan betonades ömsesidigt, ett besked av stor betydelse inför höstens planerade FN-möte (COP26) i Glasgow. Kärnenergiavtalet mellan de så kallade P5+1-länderna och Iran var en annan central fråga på dagordningen.

Kort efter Alaskamötet riktade USA, EU, Storbritannien och Kanada sanktioner mot ett antal kineser med nyckelroller i Xinjiang, och därmed i det dokumenterade förtrycket av regionens muslimska uigurer. Peking svarade genast med sanktioner riktade mot EU, däribland fem EU-parlamentariker och, beklämmande nog, Björn Jerdén, nybliven chef för det nya kunskapscentret om Kina vid Utrikespolitiska institutet. Peking krävde att ”EU ska rätta till sitt misstag”. En av de fem EU-politikerna var tysken Reinhard Butikofer, miljöpartist och ordförande i parlamentets Kinagrupp. Butikofer var redan tidigare mycket kritisk till det investeringsavtal som EU och Kina ingick i december 2020, och nu ter det sig ännu mer osannolikt att parlamentet godkänner det. Pekings agerande vittnar, som allt oftare, om tendenser till självskadebeteende.

Sanktioner och motsanktioner. Prokinesiska demonstranter genomför en aktion utanför det amerikanska konsulatet i Hongkong sommaren 2020. De protesterar mot att USA antagit en lag om sanktioner mot kinesiska tjänstemän och institutioner som anses underminera Hongkongs autonomi. Foto: Vincent Yu/AP/TT

Efter Alaskamötet har Blinken också hunnit med ett Natomöte i Bryssel. Tyngdpunkten i hans anförande vid mötet låg på alliansens betydelse, de hot som Ryssland och Kina utgör och globala utmaningar. USA skulle inte tvinga Natoländerna att fatta us-or-them-beslut, men ”uppmanade till handling mot aggressivt kinesiskt beteende”.

Inom loppet av ett par veckor har Bidenadministrationens USA och Xis Kina positionerat sig i det drama som vi oundvikligen är en del av. Aktörerna har tydliggjort sina positioner, och markerat minerade områden och intressesfärer. Fortsatta spänningar är oundvikliga, i synnerhet som maktförskjutningen fortgår och Kinas auktoritära ordning knappast är övergående. I Graham Allisons bok, Destined for War – Can America and China Escape Thucydides Trap? (2017) konstaterar författaren att ett ”uppstigande Kina och USA är på kollisionskurs mot krig om inte båda sidor vidtar svåra och plågsamma åtgärder för att undvika det”. Att bevara status quo är en omöjlighet, och USA saknade, menar Allison, en strategi baserad på den nya ekonomiska maktbalansen. Man hade inte insett omfattningen av Kinas uppgång. 

En positiv konsekvens av samtalen i Alaska är att man skapat större förutsägbarhet, större insikt om handlingsutrymme och risker i olika frågor. I nyckelfrågor, som Xinjiang, Hongkong och Taiwan, torde positionsbestämningarna inte förändra det rådande läget.

Som Joseph Nye, en av USA:s mest insiktsfulla statsvetare, har konstaterat är helt klart att relationerna mellan USA och Kina kräver att deras rivalitet kontrolleras, och steg i den riktningen mot strukturer för en sådan ordning togs möjligen i Anchorage. Klimatmötet i Glasgow blir ett viktigt test. Oerhört viktigt är också att de båda rivalerna förmår skapa nya förutsättningar för WTO:s utveckling. Redan det vore mycket. För att agendan ska kunna utvecklas krävs att misstron inte tillåts genomsyra relationen, en misstro som oundvikligen fördjupas av maktförskjutningens innneboende, nationalistiska dynamik.

För EU återstår att finna sin roll. Att den transatlantiska relationen fördjupas är naturligt efter Trumps brutala framfart, men EU måste samtidigt utveckla sin roll som aktör och inte bara tas för en given allierad i USA:s konfrontation med Kina.