Det betyder EU:s och Natos säkerhetsklausuler

Det tycks råda förvirring i den svenska debatten om vad EU:s medlemmar egentligen har kommit överens om när det gäller ömsesidiga försvarsförpliktelser. Det tycks också råda förvirring om vad försvarsalliansen Natos medlemsstater har enats om.

Likaså används begreppet solidaritetsklausul om lite vad som helst. Det finns faktiskt en ”solidaritetsklausul” men den är det ingen som talar om. Det finns också en solidaritetsförklaring som Sverige har uttalat i förhållande till EU, Norge och Island.

En ytterligare dimension är skillnaden mellan vad juridiken säger och den politiska verkligheten. Vi går igenom vad som gäller juridiskt och börjar med EU:

I den överenskommelse mellan EU:s medlemmar som utgör grunden för organisationen – Fördraget om Europeiska unionen – står det så här i artikel 42 punkt 7 som har varit i kraft sedan 2009, men först på senare tid har börjat åberopas i svensk debatt: 

”Om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den medlemsstaten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta nationernas stadga.” 

Även militära medel

I artikel 51 i FN-stadgan står att individuellt och kollektivt självförsvar är tillåtet vid väpnat angrepp. Kollektivt självförsvar – att länder hjälper varandra att försvara sig – är vad det handlar om i EU:s fall. 

”Med alla till buds stående medel” betyder med alla till buds stående medel inklusive militära medel. Det står inte att övriga medlemsstater måste hjälpa ett angripet medlemsland med militära medel, men det står att medlemsländerna är skyldiga att på något sätt hjälpa varandra så långt de kan. 

Som en god illustration av den kluvenhet som åtminstone tidigare har rått inte bara från svensk sida utan från merparten av EU-medlemmarnas sida i förhållande till försvarsklausulen, finns ett par brasklappar. 

FN-stadgan tillkom i efterdyningarna av andra världskriget. Enligt artikel 51 i stadgan är självförsvar tillåtet vid väpnat angrepp. Här talar USA:s utrikesminister Edward Stettinius i San Francisco den 26 juni 1945, då stadgan undertecknades. Foto: AP/TT

För det första:
”Detta ska inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik.” 

Denna brasklapp var de neutrala eller alliansfria EU-medlemmarnas lite inlindade markering av att de faktiskt är alliansfria och som sådana inte bundna av några ömsesidiga försvarsmässiga förpliktelser. Det gäller förstås i båda riktningarna, om ett land inte är bundet av en kollektiv försvarsförpliktelse i förhållande till de övriga medlemmarna är de övriga medlemmarna inte heller bundna av någon försvarsförpliktelse tillbaka. 

För det andra: 
”Åtagandena och samarbetet på detta område ska vara förenliga med åtagandena inom Nordatlantiska fördragsorganisationen, som för de stater som är medlemmar i denna också i fortsättningen ska utgöra grunden för deras kollektiva försvar och den instans som genomför det.” 

Detta var Natomedlemmarnas förklaring av att mellan dem är det deras försvarsallians som räknas och inte EU-fördraget. På det hela taget verkar det inte som om något medlemsland var så intresserat av EU:s egen kollektiva försvarsklausul 42 (7) när den en gång beslutades. Det kanske är annorlunda i dag, åtminstone för det fåtal medlemmar av EU som inte också är medlemmar i Nato. 

Sveriges och Finlands regeringar påminde nyligen i ett gemensamt brev övriga EU-medlemmar om att artikel 42 (7) finns. Det skulle man inte ha gjort om man inte tyckte att försvarsklausulen var viktig på något sätt. 

Finlands försvarsminister Antti Kaikkonen vid ett möte med EU:s utrikes- och försvarsministrar den 21 mars. Foto: Olivier Matthys/AP/TT

Det är kanske tur med tanke på de skiftande försvarspolitiska konjunkturerna att brasklappen om alliansfrihet inte tar bort något av den rättsliga kraften i den ömsesidiga försvarsklausulen i EU-fördraget. Brasklappen om Nato förändrar ur juridisk synvinkel inte heller de kollektiva försvarsåtagandena enligt EU-fördraget. 

Och tittar man närmare på det alliansfria tillägget är det ju ganska allmänt formulerat. Det finns ingen logisk motsättning mellan att ha en ”särskild” säkerhets- och försvarspolitik å ena sidan och att vara rättsligt bunden av en ömsesidig försvarsklausul å den andra. Däremot finns det en motsättning mellan att vara neutral eller alliansfri å ena sidan och att vara bunden av en gemensam försvarsklausul å den andra. I den juridiska teorin i alla fall, om än inte i den politiska praktiken.  

Det var EU och försvarsklausulen i artikel 42 (7). 

"En för alla, alla för en"

Om vi tittar på Natos grundläggande fördrag från 1949 – Nordatlantiska fördraget – tar det upp de ömsesidiga försvarsförpliktelserna i artikel 5. I den står till att börja med att medlemmarna är överens om att ”ett väpnat angrepp på en eller flera av dem i Europa eller Nordamerika ska anses vara ett väpnat angrepp på dem alla”. 

Som en följd av detta har medlemmarna vidare kommit överens om att ”om ett sådant väpnat angrepp äger rum så ska var och en av dem, under utövande av sin rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar enligt artikel 51 i FN-stadgan, hjälpa den part eller de parter som har blivit angripna, genom att omedelbart, individuellt och tillsammans med övriga parter, vidta sådana åtgärder som var och en av dem anser nödvändiga, inklusive användandet av väpnat våld, för att återupprätta och vidmakthålla säkerheten i det nordatlantiska området”. 

Några saker kan noteras rörande artikel 5 i Natofördraget. Varje land beslutar självt vilka försvarsåtgärder det anser vara nödvändiga. Väpnat våld ingår i arsenalen, men är inte obligatoriskt. Alla gemensamma Natobeslut fattas med enhällighet. Inget medlemsland kan tvingas vidta militära kollektiva självförsvarsåtgärder mot sin vilja. Natofördraget hänvisar också till FN-stadgans regler om självförsvar. 

USA:s president Joe Biden deltog i ett EU-toppmöte i Bryssel den 24 mars. Foto: Geert Vanden Wijngaert/AP/TT

Natos artikel 5 och EU:s artikel 42 (7) är alltså på det hela taget ganska lika. Förpliktelserna för medlemmarna i de två organisationerna är desamma – åtminstone på det rent juridiska planet. I praktiken har Nato en sedan länge väl inkörd struktur för försvarssamarbete. Det har inte EU, även om utformandet av en gemensam försvarspolitik och till slut ett gemensamt försvar också finns på agendan, i artikel 42 (2) i EU-fördraget. Natos artikel 5 och EU:s artikel 42 (7) har aktiverats var sin gång. I Natos fall var det efter terrorattacken den 11 september 2001 och i EU:s fall efter terrorattacken i Paris den 13 november 2015. 

Och så var det ”solidaritetsklausulen”. 

I Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt – som är nära kopplat till men inte samma sak som EU-fördraget – finns en artikel (222) som faktiskt heter ”solidaritetsklausul”. Den kom till mot bakgrund av al-Qaidas terrorangrepp i Madrid 2004. Solidaritetsklausulen säger att ”Unionen och dess medlemsstater ska handla gemensamt i en anda av solidaritet om en medlemsstat utsätts för en terroristattack eller drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof som orsakas av människor”. Solidaritetsklausulen handlar alltså om att EU och dess medlemmar ska lämna bistånd efter bästa förmåga om en medlemsstat drabbas av en terroristattack eller annan katastrof. Den användes inte efter terrorattacken i Paris 2015. 

Sverige inte passivt

Och sedan var det solidaritetsförklaringen med EU, Norge och Island. Den svenska solidaritetsförklaringen uttalades ursprungligen av den parlamentariska Försvarsberedningen 2007 och antogs enhälligt av riksdagen 2009: 
”Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas.” 

Sverige deltog med 1 500 soldater i den internationella militärövningen Cold Response 2022 i Nordnorge i mars. Foto: Anders Wiklund/TT

Den svenska solidaritetsförklaringen innehåller referenser till både försvarsklausulen i artikel 42 (7) och till solidaritetsklausulen i artikel 222. Varför Sverige har uttalat solidaritetsförklaringen är oklart, åtminstone från juridisk synpunkt. Solidaritetsförklaringen tillför inget till de förpliktelser Sverige – eller något annat land – redan har. Förklaringen ersätter heller inte de förpliktelser Sverige redan åtagit sig. Kanske hoppas Sverige påverka övriga EU-medlemmar samt Norge och Island att vilja hjälpa Sverige vid behov. Om övriga EU-medlemmar, Norge och Island har tagit del av solidaritetsförklaringen så vet de i alla fall att Sverige vill hjälpa dem. Bortsett från kanske Norge och Island förväntade sig förmodligen EU:s medlemmar det redan, eftersom det står i unionens överenskommelser. Normalt sett brukar stater inte förklara att de faktiskt tänker följa ingångna avtal. Det brukar räcka med själva avtalet. 

Så vad betyder allt det här? 

EU-medlemmarna är juridiskt bundna av en gemensam försvarsklausul men har än så länge ingen gemensam försvarsstruktur. Dessutom är varken USA eller Storbritannien (numera) medlemmar i EU. Nato har ett väl inarbetat försvarssamarbete, men Sverige är inte Natomedlem. Så sent som den 16 februari i år förklarade regeringen att vår militära alliansfrihet tjänar oss väl. Det är möjligt att den gör. Det är också möjligt att Nato skulle vara solidariskt om Sverige skulle bli utsatt för ett väpnat angrepp; det har väl i själva verket varit tanken. Nu överväger regeringen – förutsättningslöst som det verkar, och i samtal med oppositionen – om vår militära alliansfrihet fortfarande tjänar oss väl, eller om ett Natomedlemskap skulle tjäna oss bättre.  

– Jag tycker inte man ska utesluta någonting i det här läget, sade statsminister Magdalena Andersson nyligen.