Bidens planer för Latinamerika stöter på patrull

Det är första gången sedan 1994 som USA står som värd för det panamerikanska toppmötet. Joe Bidens ambition var att ena de latinamerikanska ledarna kring en rad stora frågor: en gemensam strategi i kampen mot pandemin och klimatförändringarna, hållbar och rättvis ekonomisk utveckling, stärkande av demokratin och, inte minst, mer ordnad migration. Kinas växande roll på kontinenten skulle också behandlas.

Men så kom Rysslands invasion av Ukraina och allt förändrades. Förutom en strävan efter att samla majoriteten av de amerikanska länderna bakom stödet till Ukraina, är det i dag till och med oklart hur dagordningen för toppmötet ser ut. Det är inte ens klart vilka som är inbjudna. Eller vilka av de inbjudna som kommer.

Signalerna från Vita huset har varit motsägelsefulla. Först meddelades att Kuba, Venezuela och Nicaragua inte skulle bjudas in eftersom deras presidenter inte är ”valda i legitima val av sina medborgare”. Senare antyddes att Kuba och kanske Venezuela trots allt skulle få ett inbjudningskort. Men Miguel Díaz-Canel, Daniel Ortega och Nicolás Maduro har klargjort att de inte tänker delta, även om de skulle bli inbjudna. I stället organiserade de i slutet av förra veckan i Havanna ett eget toppmöte inom ramarna för Alba (Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América) – den handelsallians som initierades av Kubas och Venezuelas dåvarande ledare Fidel Castro och Hugo Chávez – där de framställde sig som de sanna representanterna för Latinamerikas intressen.

Beslutet att inte inbjuda alla länder har väckt en våg av protester. Skarpast har Mexikos president Andrés Manuel López Obrador (”Amlo”) reagerat. Under ett besök på Kuba nyligen förklarade han att om inte alla regionens statschefer bjuds in, kommer inte han heller att delta. Bolivias president Luis Arce har intagit samma ståndpunkt. Till en början slöt också de 15 medlemmarna i de karibiska staternas sammanslutning Caricom upp bakom Amlo, men efter en intensiv diplomatisk offensiv från USA ändrade man sig.

Mexikos president "Amlo" (t v) protesterar mot att hans kubanske motsvarighet Miguel Díaz-Canel (t h) inte bjudits in till toppmötet. Foto: Yamil Lage/AP/TT

Regional förvirring

Det gjorde också Brasiliens president Jair Bolsonaro som först sagt att han inte skulle komma, men av egna speciella skäl. Bolsonaro, som har nära band med Donald Trump och Vladimir Putin, har betraktat Joe Biden mer eller mindre som en fiende. Att Biden aldrig bjudit in honom till Vita huset eller ens talat med honom på telefon har sårat honom djupt. Men sedan den brasilianske ledaren lovats ett möte på tu man hand med Biden har Bolsonaro sagt att han tänker resa till Los Angeles.

Andra presidenter har också protesterat, men utan att hota med bojkott. Argentinas Alberto Fernández, som det här året är ordförande för Celac (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños), den kontinentala samarbetsorganisation där USA och Kanada inte får vara med, har lovat att han ska föra de utestängdas talan på toppmötet. Han hade också planer på att organisera ett slags symboliskt parallellt toppmöte med Celacs medlemsländer i Los Angeles. Den planen lades på hyllan men illustrerar ändå hur Vita husets agerande har haft helt motsatt effekt än den eftersträvade. Ett annat uttryck för en markering mot Biden är att Chiles nye president Gabriel Boric kommer att besöka premiärminister Justin Trudeau i Kanada innan de båda reser till Los Angeles.

Det är mot den här lätt kaotiska bakgrunden inte särskilt överraskande att många beskriver toppmötet som ett misslyckande redan innan det ens har börjat.

Intrycket av misslyckande förstärks än mer om man jämför med de positiva möten som Kina haft med Celac de senaste åren och som resulterat i en rad konkreta projekt. Kina är i dag Latinamerikas viktigaste handelspartner och för många av regionens makthavare framstår Pekings ”nya sidenväg” Belt and Road Initiative som mer dynamiskt och trovärdigt än Bidens Build Back a Better World.

Men förvirringen kring det panamerikanska toppmötet har också att göra med att situationen i regionen är mer desorganiserad, oordnad och splittrad än på länge. De motsägelsefulla ställningstagandena i fråga om kriget i Ukraina är ett exempel på det. Chiles Gabriel Boric har tagit klar ställning mot Ryssland, Nicaragua och Venezuela har tvärtom tagit ställning för Ryssland, medan de flesta andra länder svävar på målet. Men mer än om kriget i Ukraina handlar det om komplicerade interna konflikter i de flesta länder som skapat ett utbrett misstroende gentemot den politiska världen och en social instabilitet med oförutsägbara konsekvenser.

Chávez och Maradona

Samtidigt är förvirringen inför mötet i Los Angeles inte särskilt unik i de panamerikanska toppmötenas historia. Inte ens det allra första i sitt slag, som den regionale befrielsehjälten Simón Bolívar sammankallade i Panama 1823, gick som planerat eftersom bara hälften av de inbjudna länderna kom.

Det var först när USA:s dåvarande president Bill Clinton 1994 aktualiserade idén om ett panamerikanskt toppmöte som länderna manifesterade en utbredd entusiasm. Uppslutningen på mötet som hölls i Miami var nästan total. Det var bara Kuba som inte var inbjudet och därför heller inte deltog.

Venezuelas och Bolivias dåvarande presidenter Hugo Chávez (t v) och Evo Morales (t h) hade 2005 ett konkurrerande toppmöte tillsammans med den argentinske fotbollsstjärnan Diego Maradona. Här inviger de tre det latinamerikanska fotbollsmästerskapet 2007. Foto: Howard Yanes/AP/TT.

Det drivande och helt dominerade projektet i Miami var skapandet av ett panamerikanskt frihandelsavtal som skulle vara klart tio år senare och lägga grunden för världens största frihandelsområde. Avtalet skulle finslipas under de två kommande toppmötena och undertecknas av alla kontinentens presidenter på det fjärde toppmötet i den argentinska semesterstaden Mar del Plata 2005, där det återigen bara var Kuba som saknades.

Men i Mar del Plata gick inget som planerat. Eftersom Venezuelas och Bolivias dåvarande ledare Hugo Chávez och Evo Morales, tillsammans med den argentinske fotbollsstjärnan Diego Maradona, ledde ett massivt protestmöte på en fotbollsarena inte så långt från konferenshotellet, blev i stället den oinbjudne Fidel Castro mötets centralfigur, om än per telefon. De övriga presidenterna, som väntade på att underteckna det historiska dokumentet om världens största frihandelsavtal, iakttog häpet via direktsändning i TV hur demonstranter tog över gatorna, rev ner gatljus och krossade fönster.

Det blev ingen ceremoni för att underteckna frihandelsavtalet. Presidenterna åkte hem och i stället utropades Alba – det handelsavtal Kuba och Venezuela initierat – som kontinentens väg framåt.

Biden återupplivar toppmötena

I dag är Alba ett kadaver. Det panamerikanska frihandelsavtalet har ersatts av bilaterala avtal. Och efter Mar del Plata tycktes de stora regionala toppmötena förlora kursen. En förändring verkade vara på gång på det sjunde toppmötet, i Panama, då Kuba för första gången inbjöds och Fidel Castros efterträdare och bror Raúl Castro skakade hand med Barack Obama. Men det var en kort smekmånad. På det senaste toppmötet, i Lima 2018, kom för första gången inte USA:s president. I stället skickade Donald Trump sin vicepresident Mike Pence. Raúl Castro kom heller inte, liksom inte presidenterna i El Salvador, Paraguay och Ecuador som också representerades av sina vice. Nicaragua deltog inte alls och Venezuelas Nicolás Maduro var inte bjuden.

Juan Guaidó, av bland annat Sverige erkänd som Venezuelas president, har blivit ett hinder, anser skribenten. Foto: Ariana Cubillos/AP/TT

De panamerikanska toppmötena verkade vara på väg ut ur historien och ingen tycktes bry sig. Men Joe Biden hade andra ambitioner. Och har det kanske fortfarande. För samtidigt med förvirringen om vilka länder som bjudits in har han de senaste dagarna tagit flera initiativ för att lätta på restriktionerna mot Kuba och Venezuela.

Uppmjukningen av relationerna med Venezuela har främst att göra med behovet att på nytt få tillgång till dess olja. Men Nicolás Maduro har också lovat att återuppta samtalen med oppositionen i syfte att garantera att valen 2024 blir demokratiska. Viktiga steg i riktning mot ett slags normalisering, eller åtminstone ett erkännande av de realiteter som gäller i Venezuela. Kanske kan det också leda till att Juan Guaidó avvecklas som Venezuelas president. En post han i princip utsågs till av Donald Trump med stöd av ett 60-tal länder, bland annat Sverige, i vad man trodde var en genial manöver för att snabbt få bort Nicolás Maduro. I dag har Guaidó reducerats till ett störande hinder.

I Latinamerika blir det ofta så att det som tycks vara smarta drag i själva verket är sätt att sätta krokben för sig själv. Som med Guaidó och som med det 60-åriga embargot mot Kuba, som ökat misären för det kubanska folket. Men också – bör det tilläggas – att säkra röster i Florida, en stor och viktig delstat i alla amerikanska presidentval där det bor många exilkubaner. Även om de små lättnader Biden nu har infört inte på något sätt undergräver embargot, innebär de att han tar en politisk risk inför valet till kongressen i november.

Meningslöst utan Mexiko

Och på Kuba uppfattas lättnaderna som positiva. Om de hade följts av en inbjudan till toppmötet skulle de kanske också ha kunnat leda till en produktiv diskussion, inte minst om migration. Det senaste halvåret har uppemot 130 000 kubaner tagit sig över gränsen mellan Mexiko och USA. Fler än någonsin. Tendensen är ökande. Och det gäller inte bara kubaner. Det senaste året har en miljon migranter registrerats av USA:s gränspolis.

Joe Biden har det inte helt lätt med de latinamerikanska relationerna. På bilden peruanska schamaner som siar om världspolitiken. Foto: Martin Mejia/AP/TT

Migrationen har blivit ett större och viktigare tema än någonsin för USA. Och i alla diskussioner om hur migrationen dit ska kunna regleras spelar Mexiko en helt avgörande roll. Hittills har president López Obrador gått med på att spela den roll som polis som både Trump och Biden har begärt av honom. Migranter har hållits kvar i läger i Mexiko och många har deporterats till sina hemländer. Men på senare tid har den mexikanske presidenten visat sig alltmer ovillig att spela rollen som USA:s polis. Och inför den ständigt växande strömmen av migranter har Mexiko också objektivt fått allt svårare att agera. Det krävs en politisk, polisiär och ekonomisk samordning över många gränser för att kunna påverka den kaotiska migrationsvågen.

Just därför vore också migrationen den naturliga prioriteten på toppmötet i Los Angeles.

Men om inte Mexikos president deltar blir diskussionen om migration meningslös.

Och om inget överraskande händer de kommande dagarna är risken rätt stor att det panamerikanska toppmötet i Los Angeles – i stället för att handla om viktiga ämnen som migration, hållbar utveckling, klimatkris, demokrati och kriget i Ukraina – kommer att präglas av en diskussion om vilka som borde ha bjudits.

I stället för ”America is back”, ”Where is America?”