Ryssland hotar att kapa biståndet till nordvästra Syrien

Sedan 2014 har FN:s säkerhetsråd givit världsorganisationens olika organ tillstånd att köra hjälpkonvojer från Turkiet in i det rebellkontrollerade nordvästra Syrien utan att be president Bashar al-Assads regering om tillstånd. Ryssland, som stödjer Assad, har länge sagt att man vill avbryta detta, men har efter hårda förhandlingar hittills tillåtit verksamheten.

Nu är det dags igen: den senaste FN-resolutionen går ut den 10 juli.

Enligt FN ger gränstransporterna ”mat, vaccin och annat nödvändigt bistånd” till 2,4 miljoner människor varje månad och att avbryta dem vore katastrofalt. FN:s generalsekreterare António Guterres kallar en förlängning ”moraliskt och humanitärt nödvändig” och enligt cheferna för sju FN-organ skulle ett ryskt veto ”omedelbart avbryta FN:s livräddade biståndsinsats, försätta människor i nordvästra Syrien i ännu djupare nöd och hota deras tillgång till mat, vård, rent vatten, logi och det skydd från könsrelaterat våld som FN-stödda insatser i dag ger”.

Men FN-cheferna har ingen makt över säkerhetsrådet. De förhandlingar som nu stundar lär snarare påverkas av intern rysk politik, Moskvas förbindelser med Syrien och Turkiet, samt kriget i Ukraina.

Hunger och utsatthet

Nödsituationen i Syrien är extremt svår, särskilt i de rebellkontrollerade nordvästra delarna. Sedan 2019 har landets ekonomi rasat samman under trycket från en bankkris i Libanon, covid-19 och amerikanska sanktioner. Miljoner syrier har inte råd med mat och andra livsnödvändigheter.

Enligt FN:s livsmedelsorganisation WFP steg matpriserna med 800 procent 2020–2022. Invasionen av Ukraina har förvärrat läget, med vetepriser på rekordnivåer och västregeringar som styr om bistånd mot Europa. WFP:s matpaket blev 37 procent dyrare från februari till april 2022 och i maj meddelade organisationen att man tvingas minska matransonerna i nordvästra Syrien.

En familj i Syriens huvudstad Damaskus framför ett plakat med president Bashar al-Assad och dennes kollega Vladimir Putin. Texten lyder: "Vi stödjer Ryssland". Foto: Omar Sanadiki/AP/TT

Om säkerhetsrådet inte enas kommer WFP och andra FN-organ att behöva tillstånd från Assads regering för att arbeta i rebellområden, vilket den tidigare sällan givit. De lastbilskonvojer som i dag rör sig över den turkiska gränsen skulle dessutom behöva utgå från Damaskus och färdas längre över militära frontlinjer.

Sådana insatser sker redan i dag, men fungerar erbarmligt illa. Sedan augusti 2021 har bara fem hjälpkonvojer med sammanlagt 70 lastbilar nått nordvästra Syrien från Damaskus. Den siffran kan jämföras med att 800 lastbilar nådde Syrien från Turkiet varje månad 2021.

Inga goda alternativ

En stor del av Syrienbiståndet kommer från grupper som inte är en del av FN, till exempel turkiska Röda halvmånen och olika ickestatliga hjälporganisationer. De kan fortsätta arbeta i området utan tillstånd från Damaskus, men alla vill inte ta de ökade risker det skulle innebära och kapaciteten skulle sjunka utan FN.

FN är den största biståndsaktören i nordvästra Syrien och dess stödfunktioner spelar en nyckelroll också för annat bistånd. FN-organen planerar, finansierar och samordnar andra gruppers insatser, står för storskaliga upphandlingar och logistik samt hanterar känsliga diplomatiska, juridiska och politiska frågor som en enskild hjälporganisation inte klarar. FN-paraplyet ger också trygghet för hjälpgrupper som oroar sig för att drabbas av internationella sanktioner eller få sitt rykte sargat av politiska konflikter.

För många av de biståndsorganisationer som nu är baserade i Turkiet vore det dessutom omöjligt att flytta med FN-insatsen till Damaskus, för att inte tala om hur farligt det vore för lokala hjälparbetare i nordvästra Syrien att delta i sådan verksamhet.

Aktiv frontlinje. Rebeller beskjuter syriska regeringsarmén i Idlib i nordväst. Foto: Ghaith Alsayed/AP/TT

Ryssland har i flera år hotat med sin vetorätt, vilket har givit tid att utveckla alternativa planer. Men hjälparbetare som intervjuats för den här artikeln är samstämmiga: en förlust av FN:s roll vid gränsen vore förödande för miljoner syrier.
– Storleken på FN:s insatser över gränsen gör det omöjligt att ersätta dem med en insats ledd av privata hjälporganisationer eller med insatser över frontlinjen utan enorma humanitära konsekvenser, säger Tanya Evans, Syrienchef vid den stora USA-baserade hjälporganisationen International Rescue Committee.

Enligt Amany Qaddour, regiondirektör för Syria Relief and Development, präglas situationen i nordvästra Syrien ”redan av hopplöshet och förtvivlan”. Andra lösningar än via FN från Turkiet skulle bara ”skapa nya operativa hinder för att nå en befolkning som redan genomlidit en mer än elva år lång kris”. Enligt en anonym FN-källa skulle tomrummet efter FN resultera i att omkring en miljon syrier blev utan matleveranser.

Över gränsen eller över fronten?

Ur humanitär synvinkel verkar frågan enkel. Men Assad och hans ryska allierade ser FN:s rätt att resa in och ut ur Idlib som en kränkning av Syriens suveränitet. De vill att biståndet ska löpa genom Damaskus. Regeringen kommer då att kunna styra insatserna genom selektiv tillståndsgivning, samtidigt som lokala biståndsupphandlingar med utländsk hårdvaluta skulle stärka den fallerande ekonomin.

I flera år har ryska diplomater utnyttjat sin vetomakt för att undergräva det ursprungliga FN-tillståndet, och steg för steg reducerat FN:s rättigheter till att nu gälla en enda gränsövergång från Turkiet in i Idlibregionen. Under 2021 villkorade Ryssland fortsatta gränspassager med att USA och EU finansierar mer långsiktigt återhämtningsbistånd till Syrien, och att mer av biståndet körs från Damaskus till nordvästra Syrien, över frontlinjen i stället för över gränsen.

När det gäller långsiktigare bistånd har Ryssland mer eller mindre fått vad man begärt, men det går alltså långsamt med konvojerna från Damaskus.

Hjälparbetare och väststater anser att de ynkliga leveranserna från Damaskus till Idlib bevisar vad de har sagt hela tiden: att konvojer från regeringens områden inte kan ersätta insatser över gränsen. Men ryska diplomater hävdar att FN-beslutet om att öka antalet konvojer från Damaskus avsiktligt dras i långbänk.

Nöd som kan förvärras. Läger i Idlib. Foto: Ghaith Alsayed/AP/TT

Grundproblemet är att leveranser från Damaskus kräver att både Assadregimen och de Turkietstödda islamistrebellerna i Idlib visar samarbetsvilja. Bägge sidor kan enkelt blockera en FN-konvoj genom att vägra garantera dess säkerhet. De använder nu den makten som ett förhandlingsverktyg mot varandra, vilket skapar ständiga låsningar och dröjsmål.

Ankara och Idlibrebellerna ser Damaskuskonvojerna som ett led i en rysk plan för att avskaffa hjälpen från Turkiet och infiltrera deras områden. De har därför bara godkänt en minimal mängd passager över frontlinjen. De syriska och ryska regeringarna försöker samtidigt tilltvinga sig inflytande över hur och till vem biståndet delas ut, och svär över att FN inte lyckats sända iväg fler konvojer från Damaskus.

Blandade ryska intressen

Ryssland är irriterat över FN-organens rätt att åka in och ut ur nordvästra Syrien som de behagar. Men hårda ryska uttalanden, som när FN-representanten Dmitrij Poljanskij i maj varnade att bristen på konvojer från Damaskus ”inte ger oss något skäl att bevara gränsövergångsmekanismen”, ger inte en fullständig bild av det ryska tänkandet.

Paradoxalt nog har den ryska diplomatin ett visst intresse i de gränspassager som man annars älskar att hata. Varje gång systemet måste förnyas kan Moskva nämligen mjölka sina rivaler på eftergifter, och genom att enbart tillåta kortvariga förlängningar har Ryssland tvingat amerikaner, européer och turkar att regelbundet komma till Kreml med mössan i hand. Om man däremot lägger in veto, då är frågan slutgiltigt utagerad. Att väst nu försöker isolera Ryssland i protest mot invasionen av Ukraina har dessutom givit ryska diplomater ytterligare ett skäl att tvinga fram förhandlingar i en fråga där de själva sitter på det starkaste kortet – vetorätten.

FN:s säkerhetsråd i juni 2022. Foto: Mary Altaffer/AP/TT

Till detta ska läggas risken för allvarlig instabilitet i Syrien. Ett ryskt veto skulle utlösa en humanitär kris, kanske med massflykt mot den turkiska gränsen, och kan återuppliva ett krig som Ryssland vill utmåla som avslutat. Det är inte sannolikt att Moskva är på humör för ytterligare storskaliga våldsamheter i Syrien medan dess militär sitter fast i Ukraina. Dessutom har Turkiet försvårat försörjningen till ryska styrkor i Syrien genom att förbjuda örlogstrafik från Svarta havet och flyg över sitt luftrum.

Turkiets roll är viktig. Till skillnad från de flesta andra Natomedlemmar försöker landet upprätthålla goda förbindelser med Ryssland och har vägrat bryta kontakterna med Kreml eller införa sanktioner mot ryska företag. Ur rysk synvinkel är Turkiet knappast någon pålitlig diplomatisk partner, men landets uppträdande är samtidigt inte tillnärmelsevis så fientligt som det skulle kunna vara och det alstrar ständigt nya konflikter inom Nato – senast kring svenskt och finländskt inträde. Kreml vill knappast ändra på den saken.

Ett diplomatiskt tomrum

Om säkerhetsrådet ska kunna nå en lösning lär det dock krävas diplomati. Under hela Syrienkriget har rysk-amerikanska förhandlingar varit en förutsättning för framgångar i säkerhetsrådet och ofta upptagit stora mängder diplomatisk energi. Förra året tvingades president Joe Biden själv ge sig in i diskussionerna för att få Ryssland att acceptera ännu ett år med FN-bistånd från Turkiet.

Men Ukrainainvasionen har nu lett till att amerikansk-ryska kontakter på högre nivå i stort sett har upphört.
– Den sortens diplomati och förhandlingar verkar inte möjliga den här gången, säger Sam Heller, en Beirutbaserad analytiker som följer syrisk biståndspolitik vid tankesmedjan Century International.
Även om Moskva kan tänka sig ännu en kompromiss skulle det spända läget alltså kunna förhindra de detaljdiskussioner som behövs för att få igenom en ny resolution.
– Jag vet inte vad som kommer hända, säger Heller, men jag är orolig.