Ekonomi i en ny tid: från frihandel till mer kontroll

Både 2016 och 2017 misslyckades EU vid ett par tillfällen med att enas om kritiska uttalanden gällande Kina. I det ena fallet handlade det om ett fördömande i FN om kränkningar av mänskliga rättigheter, och i det andra om Pekings aggressiva uppträdande i den omtvistade Sydkinesiska sjön. Uttalandena krävde enhällighet, men en av EU:s medlemsstater stod emot: Grekland. Kritiken var inte ”konstruktiv”, sade regeringen i Aten.

Vad var det som hade hänt?

Förklaringen ansågs ha sin grund i en utveckling som hade tagit fart efter finanskrisen 2008. Då ökade framför allt kinesiska investeringar i Europa dramatiskt. I Grekland köpte det kinesiska statliga bolaget Cosco 51 procent av den stora hamnen i Pireus utanför Aten, år 2016. Och när kritik sedan skulle riktas mot Kina från EU satte grekerna stopp.

Exemplet Pireus visar varför EU kom att prioritera frågan om att förhindra politiska påtryckningar kopplade till investeringar från länder utanför unionen.

Sedan ett drygt år tillbaka gör EU:s mekanism för granskning av utländska direktinvesteringar det möjligt för unionens länder att nagelfara sådana affärer med avseende på ”säkerhet och allmän ordning”. Medlemsländerna kan delas in i tre kategorier: de som redan har sin mekanism på plats, de som är på gång (däribland Sverige ) och de som hittills inte har några planer på att inrätta en mekanism (Bulgarien, Kroatien och Cypern).

Risken med den senare gruppen är att investerare som inte är önskade hos andra medlemsländer kan ta sig in via dem. Det kan i värsta fall göra de andra ländernas mekanismer nästintill verkningslösa. Det finns därmed kvar att göra för EU och dess medlemsländer för att fullt ut få till den unionsomfattande granskning som bedömts behövas för att säkra att inkommande investeringar sker med rätt intentioner, och inte skadar säkerhet och ordning.

Aggressivt. Kinesiskt flygfält och byggnader på en konstgjord landmassa i området vid de omtvistade Spratlyöarna i Sydkinesiska sjön. Foto: Aaron Favila/AP/TT

USA tar ett steg till

I USA går man ett steg längre. Kongressen behandlar ett förslag om att även granska utgående investeringar, alltså de som lämnar det egna landet. Syftet är att hindra fientliga aktörers möjlighet att använda sin plats i försörjningskedjor för att utöva påtryckning på USA, och därmed äventyra landets säkerhet. Amerikanska dollar ska förhindras att gå till krafter som skadar USA. I stort innebär det att man ska granska utgående investeringar i länder ”som inger oro”, så att sådana affärer inte skadar försörjningskedjor för nationella så kallade kritiska förmågor, som läkemedelsförsörjning och infrastruktur.

Ett liknande initiativ i mindre skala infördes för några år sedan. Det förbjuder amerikaner att ge någon typ av stöd till utländsk militär verksamhet. Listan över förbjudna företag har växt snabbt då Kina det senaste årtiondet alltmer strävat efter integration mellan den civila och den militärindustriella sektorn.

Denna utveckling är värd för EU att studera. Sedan en tid tillbaka har idén om att unionen ska få mer ”strategisk autonomi” fått fäste. EU:s utrikesrepresentant Josep Borrell har tidigare beskrivit det som en ”förmåga att agera självständigt när och där det är nödvändigt och tillsammans med andra närhelst det är möjligt”. I säkerhetspolitiska sammanhang innebär det att man i högre utsträckning ska kunna agera själv, och minska beroendet av aktörer som USA. Initiativ såsom det permanenta strukturerade samarbetet (Pesco) och Europeiska försvarsfonden (EDF) uppmuntrar därför medlemsländer att fördjupa försvarssamarbetet sinsemellan och ta fram gemensamma förmågor.

Parallellt görs ansträngningar att ha större spridning mellan leverantörer på viktiga områden, ett arbete som intensifierats med anledning av de brister som upptäcktes under pandemin.
– Det är inte en fråga om att producera allt i Europa, utan att diversifiera våra inköpskällor och säkra hela försörjningskedjan, har EU-kommissionären för den inre marknaden Thierry Breton förtydligat.
Med andra ord försöker EU minska sitt beroende av andra för sin egen säkerhet. Om finansiella flöden inifrån medlemsländer på något vis hjälper en motståndare ska detta förhindras.

Läkemedelsförsörjning är ett av de områden som USA vill säkra. Foto: John Locher/AP/TT

Få stoppas

Innan EU införde sin granskningsmekanism fanns länge en oro för att alla investeringar in i unionen skulle blockeras eller skrämmas bort. Denna oro har visat sig obefogad. Av de investeringar som gick vidare till granskning hos medlemsländerna under 2020 stoppades endast två procent. Samma oro kan givetvis finnas med utgående investeringar, men sannolikt kommer endast ett fåtal stoppas även här, liksom att det säkert skulle variera hur mycket medlemsländerna faktiskt skulle tillämpa reglerna.

Ett större problem är den sits som europeiska företag hamnar i ifall den nya typen av investeringskontroll införs. Granskningar av inkommande investeringar är positiva när de säkrar fortsatt självständighet och företagen inte ofrivilligt blir pjäser i ett geoekonomiskt spel, även om kontrollerna kan innebära en administrativ börda och att EU-länderna går miste om investeringar. Men att börja granska de investeringar som EU-baserade företag gör utanför unionen, och bestämma vilka som är godkända, kommer inte nödvändigtvis att landa helt väl i näringslivet.

Ett sådant system skulle innebära att företagen måste dels prioritera nationell och europeisk säkerhet i försörjningskriser, dels intäkter på lång sikt i stället för kortsiktig vinst. Frågor om internationell konkurrensförmåga skulle troligtvis också lyftas fram. Vidare skulle listan över förbjudna företag att investera i med all sannolikhet ändras efterhand, i takt med geopolitiska och geoekonomiska skiftningar (vilket det amerikanska förslaget redan öppnat för). Det skulle ställa höga krav på resurser för företagen att hålla sig uppdaterade. Precis som med granskning av inkommande investeringar skulle det även ställa höga krav på snabb och grundlig granskning från statligt håll.

Det amerikanska förslaget väntas inte i sin helhet gå igenom kongressen. Riskerna att det slår mot ekonomisk tillväxt och innovation kommer troligtvis att bedömas vara för stora. Och om de statliga resurserna för granskning är otillräckliga skulle det innebära ett hinder för att investeringar får grönt ljus i tid.

EU måste trygga sina försörjningskedjor genom rätt slags samarbete och egen förmåga, anser EU-kommissionären för den inre marknaden Thierry Breton. Foto: Virginia Mayo/AP/TT

Demokrati mot icke-demokrati

Politisering av ekonomiska relationer är dock här för att stanna. En första introduktion till idén om att kontrollera utgående investeringar gjordes till EU, rättare sagt EU-parlamentet, två dagar innan Rysslands krig i Ukraina trappades upp i februari. Inte minst av denna anledning kommer frågan om en ny typ av investeringsgranskning inte upp på agendan de kommande månaderna.

Precis som med de mekanismer som nu är på plats krävs ett långsiktigt perspektiv och att aktivt planera för ännu en kris som lamslår samhällena eller gör försörjningskedjor till vapen. Det gäller också att förhindra att europeiska pengar går till att stärka beroendet av länder såsom Kina eller Ryssland, som i värsta fall annars kan vändas mot européerna själva.

För att förhindra detta kan EU ha ett intresse av att studera utvecklingen på andra sidan Atlanten. Granskning av utgående investeringar skulle kunna stärka EU som geoekonomisk aktör och vara ett steg mot mer strategisk autonomi gentemot världen. Genom att följa Washingtons exempel skulle en stärkt transatlantisk länk också parallellt kunna erbjudas (även om denna enligt vissa försvagar den strategiska autonomin). Det kan i sin tur bidra till att skapa en enad front av demokratiska länder gentemot icke-demokrativänliga stater i försörjningskedjorna.

Efter de senaste årens uppvaknande vad gäller försörjningsberoende av inte minst Kina och Ryssland förefaller detta viktigare än någonsin. Att introducera europeisk granskning av utgående investeringar kan därför vara en väg för att fortsätta stärka både Europas säkerhet och den liberala världsordningen. Båda sätts just nu på prov, och ett misslyckande är knappast något alternativ.