Tröga steg när EU och Balkan ska dansa

Albaniens premiärminister Edi Rama var märkbart stolt när han deklarerade att ”saker håller på att förändras” i relationen mellan Europeiska unionen och länderna på västra Balkan. Solen sken över Tirana och en grupp folkdansare hade just paraderat framför de mörka kostymerna och dräkterna på podiet. Rama flankerades av EU-ledarnas ordförande Charles Michel och EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyen under avslutningen på det årliga toppmötet mellan unionen och länderna på västra Balkan.

Tillsammans bedyrade de högtidligt vikten av en gemensam framtid, med ordval som lät misstänkt lika föregående års möte i slovenska Brdo. Och precis som då, när högtalarna packats ihop och scenen monterats ner, återvände makthavarna hem till sitt och allt blev som vanligt igen.

På pappret kan expansionen i sydost framstå som en självklar ambition för EU. Det största hålet i unionskartan utgörs nämligen av just sex länder på västra Balkan, varav alla utom Albanien en gång i tiden var en del av Jugoslavien: Bosnien och Hercegovina, Montenegro, Serbien, Nordmakedonien och Kosovo. Samtliga har de länge artigt bett om att få vara med i gemenskapen.

Stora ord men lite verkstad. EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyen, EU-ledarnas ordförande Charles Michel och Albaniens premiärminister Edi Rama vid toppmötet i Tirana i december 2022. Foto: Vadim Ghirda/AP/TT

År 2014, efter det att EU-kommissionens dåvarande ordförande Jean-Claude Juncker meddelat att unionen inte skulle utvidgas under de kommande fem åren, sjösattes i stället den så kallade Berlinprocessen efter ett tyskt initiativ. Den sades vara ett samarbetsforum för att stärka banden mellan EU och länderna på västra Balkan. En del uppfattade det som ett löfte om att inte bli bortglömda till dess att EU-dörren åter låstes upp. Andra såg det som ett påtvingat och otillfredsställande substitut till medlemskap i syfte att döva samvetet hos de EU-företrädare som pratat om utvidgning men som fått kalla fötter.

Oenighet om kandidater

Berlinprocessen är alltjämt aktiv, med målet att överbrygga samarbetsproblem, stödja försoningsarbete samt stärka ekonomiskt samarbete och hållbar tillväxt. Framstegen beskrivs av de flesta som mycket begränsade. EU-medlemskap är inte en uttalad del av Berlinprocessen, men sedan 2018 finns en separat EU-plan för möjlig utvidgning som inkluderar de sex länderna på västra Balkan. I den förutspås de fullvärdigt medlemskap senast 2025, något som framstår som osannolikt.

Endagsmötet i Tirana i december beskrevs visserligen, av premiärminister Rama och andra, som ett stort och konkret framsteg, men stannade i praktiken vid överenskommelsen att de sex länderna lovade att sänka roamingavgifterna för mobiltelefoni och anpassa högre utbildning till EU-standard. Som tack lanserade unionen en stor satsning på infrastruktur på Balkan. Några konkreta steg i riktning mot medlemskap för de aspirerande länderna, eller ens samtal om medlemskap, togs inte.

EU delat om delat Kosovo. Den serbiske fursten Lazar I, som stupade i slaget vid Trastfältet 1389, står staty i den serbiska delen av staden Mitrovica i norra Kosovo, där italiensk polis från den internationella fredsinsatsen patrullerar. Foto: Bojan Slavkovic/AP/TT

Den mest uppenbara orsaken till att EU:s eventuella utvidgning på Balkan dröjer är att unionens 27 nuvarande medlemsländer inte kan enas om hur bra expansionsplanen egentligen är. De kan inte ens komma överens om vilka länder som kan kvalificera sig för medlemskap.

För Kosovo är läget särskilt bekymmersamt. Landet slöt ett så kallat associeringsavtal med EU under 2016 och lämnade in en ansökan om medlemskap i december 2022. Problemet är att Kosovo, som ensidigt utropade sig självständigt från Serbien 2008, inte erkänns av alla EU-länder. Spanien, Slovakien, Cypern, Rumänien och Grekland har fortfarande inte erkänt Kosovos självständighet, något de kommer att behöva göra innan konkreta förhandlingar om medlemskap kan bli aktuella. När det från EU fristående Europarådets 46 länder nyligen röstade om att inkludera Kosovo röstade bland annat Spanien, Rumänien, Ungern och Cypern nej. Grekland och Slovakien lade ner sina röster.

Erkänna Kosovo eller inte?

Den komplicerade diplomatiska situationen hindrar inte att Kosovo har relationer med EU, även om officiella referenser till landet alltid åtföljs av en asterisk som förtydligar bristen på enighet inom unionen. Det återkommande beskedet från makthavarna i Prishtina är att man gradvis planerar att harmonisera landets juridiska, ekonomiska och sociala strukturer med EU:s för att så långt det är möjligt bereda väg för framtida medlemskap. Vart det leder är än så länge oklart.

Frågan är dessutom hur Kosovos eventuella förhandlingar om medlemskap i EU förhåller sig till Serbiens. Serbien ansökte 2009 om att ansluta sig till unionen och upplyftes tre år senare till officiell kandidat. Förhandlingar pågår och förhoppningen har varit att de ska fullbordas senast 2024. Men eftersom den serbiska uppfattningen är att Kosovo är och ska förbli en del av Serbien verkar det omöjligt för båda länderna att bli medlemmar. Lika omöjligt bör det vara för de EU-länder som erkänner Kosovos självständighet att helt öppna dörren för Serbien.

"EU är med er", hävdas det på plakatet på unionens kontor i Nordmakedoniens huvudstad Skopje. Foto: Boris Grdanoski/AP/TT

I samband med mötet i Albanien krävde EU dessutom att länder som aspirerar på medlemskap måste ställa sig bakom unionens sanktionspolitik. Det var en illa dold passning till just Serbien som i möjligaste mån undvikit att kritisera Rysslands invasion av Ukraina och som alltjämt har goda relationer med Moskva.

Nordmakedonien är förmodligen det land som har gjort störst symboliska eftergifter för att stå kvar på listan över EU-kandidater. Landet, som fram till 2019 kallades Makedonien, inledde sin väg mot EU-medlemskap redan år 2000, men en segdragen konflikt med Grekland överskuggade länge processen. Orsaken var att Grekland ogillade att Makedonien ville heta just Makedonien, eftersom man ansåg att det underförstått innebar anspråk på den grekiska regionen med samma namn. Först efter namnbytet till Nordmakedonien drog Grekland tillbaka sin blockad av landets EU-ambitioner. Kvar fanns då ansträngda relationer med Bulgarien som hävdar att det makedonska språket i själva verket är en bulgarisk dialekt och därför inte bör kallas språk. Först i mitten av 2022 nåddes en överenskommelse mellan de båda länderna som banade väg för fortsatta förhandlingar om EU-medlemskap.

Ukraina, Moldavien och Georgien

Bosnien och Hercegovina lämnade in sin medlemsansökan 2016 och i oktober 2022 rekommenderade EU-kommissionen att landet bör betraktas som en officiell kandidat. Det förutsätter dock att man omgående börjar reformera det bristfälliga rättsväsendet, tar itu med korruptionen och förbättrar yttrandefriheten. Det sågs som ett symboliskt viktigt steg, men även med kandidatstatus är vägen till fullvärdigt medlemskap oerhört lång och något datum för att inleda formella förhandlingar har inte meddelats.

EU-flaggan projicerad på Nationalbiblioteket i Bosniens huvudstad Sarajevo. Foto: Armin Durgut/AP/TT

För EU:s del är problemet att argumenten för att utvidga unionen ekar alltmer ihåliga. Det brukar heta att inkluderingen av nya länder ska stärka demokrati och rättssäkerhet genom ett utbyte där EU belönar positiva reformer. Men bevisen för det sambandet är svaga, åtminstone på senare år. Ungern och Polen blev båda medlemmar 2004, men har inte direkt gått i bräschen för demokratisk utveckling. Tvärtom har båda länderna rasat på topplistor över öppna, fria och demokratiska samhällen. Det tar udden av de på pappret höga krav som EU ställer på nya medlemmar.

Frågan är också om det verkligen finns tillräckligt starka incitament inom EU för att expandera till västra Balkan. Kort sagt: är fördelarna tillräckligt stora för att överskugga utmaningarna? Kanske inte. Regionen har i nuläget ingen omedelbar ekonomisk eller säkerhetspolitisk betydelse för EU, inte jämfört med exempelvis de tre före detta sovjetrepubliker – Ukraina, Moldavien och Georgien – som lämnade in sina medlemsansökningar efter Rysslands stora invasion av sitt stora grannland i sydväst och via byråkratiska genvägar beviljades kandidatstatus på rekordtid. Den strategiska betydelsen av Balkan kan visserligen ändras snabbt, men för närvarande verkar situationen vara stabil nog för EU, så en utvidgning av unionen brådskar egentligen inte.