Snart kan FN:s stora fredsinsatser i Afrika vara förbi

I slutet av november stängde FN den nionde av sammanlagt tolv baser i Mali. Vid årsskiftet ska hela styrkan Minusma, på omkring 10 000 soldater och 1 500 poliser, ha lämnat landet.

Relationen mellan Minusma och Malis ledning har gradvis försämrats sedan en militärkupp 2020. I juni i år nåddes lågvattenmärket då övergångsregeringen kallade FN-insatsen ”ett misslyckande” och krävde dess omedelbara tillbakadragande. FN:s säkerhetsråd röstade för att avbryta uppdraget eftersom det inte längre hade stöd av värdnationen.

Den tio år långa FN-insatsen har varit en av de mest riskfyllda i världen. Över 370 av Förenta nationernas anställda har dött, många i attacker riktade mot Minusma.

Malis utrikesminister Abdoulaye Diop har anklagat FN för att ha blivit en del av landets säkerhetsproblem, men kritik har också riktats mot värdnationen. USA:s FN-ambassadör Jeffrey DeLaurentis sade inför säkerhetsrådet i april att det maliska styret betedde sig ”oansvarigt” när man hindrade Minusma att utföra spaningsflygningar. Även från andra håll har regimen anklagats för att försöka begränsa Minusmas rörelsefrihet, dess möjlighet att undersöka misstänkta övergrepp mot civilbefolkningen och dess åtaganden för att främja en politisk process så att fredliga val kan hållas.

Kaotiska former

Gapet mellan vad Mali hade önskat att FN skulle göra och insatsens faktiska mandat har bäddat för en djupgående förtroendekris.

– Jag tror att vissa afrikanska regeringar anser att FN lägger för mycket tid på att prata om mänskliga rättigheter och för lite tid på att döda upprorsmakare, sade Richard Gowan, expert vid tankesmedjan International Crisis Group, i en intervju med den franska nyhetsbyrån AFP strax innan mandatet för Minusma gick ut i juni.

Av tolv aktiva FN-insatser i världen finns sex i Afrika. Karta: Lena Höglund/UI

Tillbakadragandet har genomförts under delvis kaosartade former. Utrustning som FN inte har fått föra ut ur landet har förstörts och regeringen har nekat trupperna flygunderstöd vid förflyttning. Minst en FN-konvoj har attackerats i samband med uttåget.

Minusmas frånvaro har redan satt det sköra säkerhetsläget i gungning. Strider mellan den maliska armén och rebeller från ökenfolket tuareger har utbrutit i norr, och fredsavtalet som tuaregerna och den dåvarande regeringen skrev under 2015 har skjutits i sank. Även jihadisterna har trappat upp sina våldskampanjer.

Efter att i fjol även ha kastat ut den franskledda multinationella styrka som varit på plats i landet sedan 2013 ställer Mali sitt hopp till Ryssland i kampen mot upprorsmakarna. I nuläget beräknas mellan 500 och 1 000 soldater från Wagnergruppen befinna sig i landet. Deras framfart har fått hård kritik från människorättsorganisationer som pekar på ryssarnas brutala behandling av civilbefolkningen, inklusive utomrättsliga avrättningar.

Vissa bedömare befarar att utökat krig, eller fullständig kollaps, nu väntar i Mali.

"Bedrövlig" fredsinsats

I september begärde även Kongo-Kinshasa att FN skulle dra tillbaka sin styrka Monusco med början i december – ett år före utsatt tid.

– Det är bedrövligt att en fredsinsats som pågått i 25 år inte har klarat av att bemästra rebelluppror och väpnade konflikter, sade Kongos president Félix Tshisekedi vid ett möte i FN:s generalförsamling.

Malis utrikesminister Abdoulaye Diop har beskyllt FN för att vara ett säkerhetsproblem. Landet har också anlitat Wagnergruppen för att krossa sitt motstånd. I februari fick Diop besök av Rysslands utrikesminister Sergej Lavrov. Foto: Ryska UD/AP/TT

Brytningen mellan FN och Kongo kom inte som någon överraskning. En tidigare FN-insats med förkortningen Monuc hade uppgiften att övervaka ett eldupphöravtal från 1999 som inte hörsammades av de stridande parterna. Monuc drogs delvis tillbaka 2010 och ombildades till stabiliseringsstyrkan Monusco. Redan då talade den sittande regeringen om att FN borde lämna landet helt.

Genom åren har FN-anställda dessutom anklagats för sexuella övergrepp mot civila. Det är brott som FN kan utreda, men inte självt pröva i domstol. Det är upp till de enskilda truppbidragande länderna att väcka åtal mot misstänkta gärningsmän.

Katastrofala scener

Några veckor före Tshisekedis beslut att påskynda Monuscos avfärd hade katastrofala scener utspelat sig i staden Goma då folkliga protester mot FN-styrkan ledde till att regeringsarmén öppnade eld mot demonstranterna. Ett 40-tal människor dödades. Det är inte första gången som demonstranter uttryckt sin ilska mot vad de anser vara världsorganisationens oförmåga att skapa fred i landets krigshärjade delar.

Värdnationerna och FN saknar en gemensam hållning till uppdragen. De utsända FN-trupperna i Kongo och Mali har heller inte lyckats bygga förtroende, och därmed legitimitet, hos lokalbefolkningen, summerar Anjali Dayal, professor i global politik vid Fordham-universitetet i New York.


Nästan 7 miljoner människor är på flykt i sitt eget land i Kongo-Kinshasa, som här där människor tvingas söka sig ifrån strider nära Goma mellan kongolesiska armén och gerillan M23. Foto: Moses Sawasawa/AP/TT

Denis Tull, expert på afrikanska säkerhetsfrågor och chef för det tyska projektet Megatrends Afrika, skriver i en rapport att dagens konflikter på kontinenten är betydligt mer komplexa än tidigare, vilket gör uppdragen svårare. Säkerhetsrådet har heller inte hängt med i utvecklingen, utan fortsatt att anta resolutioner med överambitiösa och orealistiska mandat enligt Tull.

Detta är två av de anledningar som brukar nämnas som förklaring till de problem som de stora FN-insatserna tampas med.

AU i stället?

Men det är inte enbart en fråga om fred och säkerhet. ”Politiska snarare än säkerhetsmässiga hänsynstaganden ligger bakom kraven på FN:s tillbakadragande”, skriver tre bedömare i en artikel i den afrikanska säkerhetspolitiska publikationen ISS Today. De ställer frågan: Är kontinenten redo att fylla det säkerhetsvakuum som tveklöst kommer att uppstå?

Författarna sätter fokus på vilka möjligheter som kontinentens stora samarbetsorganisation Afrikanska unionen (AU) har att ersätta FN:s fredsbevarande trupper. Hittills, anser de, har regionala och nationella försök inte gett önskat resultat. Det finns i dag sju regionala fredsoperationer med varierande grad av stöd från AU.

En sådan är den styrka från Östafrika som jämte Monusco har uppdraget att upprätthålla fred och säkerhet i östra Kongo.


Kongos president Félix Tshisekedi, här under sin kampanj inför presidentvalet i december, slänger ut FN i förtid efter 25 års insatser. Foto: Samy Ntumba Shambuyi/AP/TT

I dag finns även tre AU-insatser på kontinenten. Två av dem omfattar bara några tiotal personer och är observatörsuppdrag, men i Somalia har AU-styrkan Atmis 17 500 fredsbevarande soldater och mandat från FN i ryggen. Tanken är att Atmis gradvis ska lämna över till den inhemska regeringen, en utfasning som Somalia har bett FN att skjuta på framtiden på grund av det försämrade säkerhetsläget.

En avgörande faktor i sammanhanget är finansieringen.

Fredsbevarande uppdrag är kostsamma. Bara Monusco, som är en av FN:s dyraste, beräknas kosta omkring tio miljarder kronor om året.

Andra lösningar

Utöver finansiering är bristande politisk vilja det största hindret för AU:s egen snabbinsatsstyrka African Standby Force som etablerades 2003 – på pappret. Ännu har inte någon fysisk styrka sett dagens ljus. 

”Nu krävs nya lösningar, kontinentala såväl som regionala. Det är också brådskande att ta fram ett ramverk som kan ligga till grund för FN:s finansiering av AU:s fredsoperationer”, skriver de tre bedömarna i ISS Today.

Richard Gowan och Daniel Forti från International Crisis Group tar också upp frågan om finansiering:

”Om säkerhetsrådet och AU kan komma överens om ett finansieringssystem för AU-ledda fredsmissioner kommer utrymmet för FN:s blå baskrar att krympa ytterligare även om FN fortsatt skulle kunna spela en viktig roll för teknik- och logistikstöd”, skriver de i en analys.

Svenskar hör till dem som deltagit i FN-insatsen i Mali. 2021 fick 200 av dem medalj för sitt arbete där. Foto: Fredrik Sandberg/TT

Med eller utan finansieringssystem ser Gowan och Forti framför sig hur regionala och bilaterala lösningar, privata arméer likt Wagner samt andra spelare kommer att få ökad betydelse för freds- och säkerhetsarbetet i Afrika.

"Stormakten" Rwanda

Detta har varit särskilt tydligt i Centralafrikanska republiken som redan 2017 bjöd in Wagner till landet och några år senare skrev ett mellanstatligt säkerhetsavtal med Rwanda.

Det lilla landet är, kanske något oväntat, det som har bidragit med näst flest fredsbevarande soldater i Afrika. Rwandierna har fått rykte om sig att vara effektiva och disciplinerade. Rwanda har avvärjt säkerhetskriser i såväl Centralafrikanska republiken som Moçambique. Arméns popularitet rimmar också väl med president Paul Kagames strävan att göra Rwanda till en ansvarsfull världsspelare med hög moral.

Tiden för de afrikanska FN-insatserna med många tusentals personer kan vara förbi. I det policydokument som är tänkt som underlag för att forma ett framtida FN läggs mycket fokus på förebyggande diplomati, uppbyggnad av regionala säkerhetsstrukturer och översyn av fredsoperationerna för att bättre spegla dagens verklighet.

– En fredsbevarande insats kan inte lyckas om det inte finns någon fred att bevara, sade FN:s generalsekreterare António Guterres vid ett tal i juli. Han poängterade även att morgondagens fredsbevarande operationer bör sträva efter att vara mindre, mer flexibla och ha tydliga strategier för hur de ska avsluta sina insatser.