Medling i Ukrainakriget kan ge maktposition

Oavsett hur kriget i Ukraina slutar kommer någon form av förhandlingar att krävas. Att Ryssland eller Ukraina skulle nå total seger eller kapitulera fullständigt, liknande vad som hände Tyskland eller Japan under andra världskriget, är inte sannolikt. Samtidigt är det viktigt att inse att i dagsläget är parterna inte redo att inleda fredsförhandlingar. Ännu finns ingenting som liknar en fredsprocess. Men under de senaste månaderna har allt fler länder och aktörer börjat positionera sig och förbereda marken inför en situation där både Ryssland och Ukraina på samma gång vill sätta sig vid förhandlingsbordet. Vad innebär dessa olika medlingsförsök och vilka har störst förutsättningar att vara framgångsrika?

Olika medlingsspår

Flera länder har stigit fram och erbjudit sina tjänster som medlare (i vid bemärkelse). Turkiet har varit mest aktivt och låg bakom de första förhandlingsrundorna i storinvasionens inledning i mars och april 2022. Det var också Turkiet, i samarbete med FN:s generalsekreterare António Guterres, som lyckades förhandla fram det avtal som gjorde att ukrainskt spannmål kunde exporteras via Svarta havet ut på världsmarknaden (ett avtal som Ryssland nu har brutit i protest mot fortsatta sanktioner mot landet). Turkiet har också lyckats genomföra fångutväxling mellan ryska och ukrainska soldater. Sammantaget kan konstateras att Turkiet är det land som har varit mest framgångsrikt hittills i att skapa överenskommelser mellan parterna.

Turkiets president Erdoğan har mött både Putin och, som här, Zelenskyj vid Natos toppmöte i Vilnius i juli 2023. Foto: Javad Parsa/NTB/TT

Parallellt med det turkiska spåret har andra initiativ växt fram. Israel, som har historiska kontakter med båda sidor, sonderade i ett tidigare skede hos parterna för att se om det fanns utrymme att öppna ett förhandlingsspår. Den brasilianske presidenten Lula da Silva har i sin tur varit drivande i ett försök att skapa öppningar för en multilateral förhandlingsansats. Hans grundläggande idé är att skapa en större samling länder (en ”fredsklubb”) inom vilken en förhandlingslösning kan mejslas fram. En delegation av afrikanska ledare besökte både Ryssland och Ukraina i juli 2023 i syfte att lägga grunden för ett eget förhandlingsinitiativ. Bland annat presenterade man en lista med punkter som skulle kunna utgöra ett ramverk för en förhandlingsprocess. Kina lade i våras fram ett policydokument om kriget i Ukraina, där man erbjuder sig att hjälpa till med återuppbyggnaden av landet och att stödja multilaterala förhandlingar. Saudiarabien är den senaste i raden av aktörer som positionerar sig som möjligt medlarland. Ansatser har även gjorts av Förenade arabemiraten, Indien och påve Franciscus.

Vi har varit vana vid att se medlare från Europa och USA försöka hjälpa till att lösa konflikter i Mellanöstern, Afrika och Latinamerika. Det vi nu ser är det omvända mönstret: medlare från dessa regioner som erbjuder sig att medla i Europas krig. Just det faktum att västländerna (USA och Europa), som i andra krig har varit tillgängliga och erbjudit sig som medlare, redan är inblandade i denna konflikt på den ena sidan har skapat ett utrymme för andra aktörer att verka.

Medlares egenintresse

Forskningen om internationell medling utgår från att medlare ofta väljer att erbjuda sina tjänster eftersom de har ett egenintresse av att spela denna roll. Det kan handla om att tjäna politiska poäng inrikespolitiskt (president Erdoğan i Turkiet), förbättra sin internationella image (Saudiarabien), undvika att ta ställning för ena sidan (Israel) eller för att minimera de negativa konsekvenserna av kriget, såsom mänskligt lidande (påven), negativa effekter på spannmålsexporten (de afrikanska ledarna) eller handeln med konstgödsel (Brasilien). Om man ska förstå varför aktörer väljer att medla, och hur de genomför sina medlingsinsatser, kan man alltså inte bortse från deras egenintresse.

Saudiarabiens kronprins Salman en fredens man? Foto: SPA/AP/TT

De länder som väljer att medla kan även skaffa inflytande över medlingsprocessen och dess utfall. Länder kan positionera sig inför ett krigsslut där det kan komma behövas externa garantier eller hjälp med en massiv återuppbyggnad. Att medla innebär internationell prestige och det gäller i synnerhet i ett krig som det i Ukraina, som är avgörande för hela det internationella systemets utveckling. Medlare har möjlighet att skaffa sig inflytande eller att befästa sin position i det internationella systemet.

Partiska medlare?

Det kan verka förvånande att flera av de länder som har erbjudit sig att medla inte är opartiska.

En del analytiker och politiska beslutsfattare var snabbt ute och avfärdade Kinas medlingsinitiativ eftersom de ansåg (på mycket rimliga grunder) att regeringen i Peking hade valt sida i konflikten.

– Kina är ingen neutral part, var EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyens förklaring till att man inte borde ta det kinesiska fredsförslaget seriöst.

Kinas officiella neutrala linje när president Vladimir Putin inlett ett folkrättsvidrigt angreppskrig som står i strid med både andan och bokstaven i FN-stadgan, samtidigt som man kraftigt ökat sitt ekonomiska samarbete med Ryssland, har gjort att många ser Peking som en av Moskvas främsta bundsförvanter.

Jordbruk i Kievregionen. Turkiet och FN-chefen Guterres löste knuten så att ukrainskt spannmål kunde nå världsmarknaden. Foto:  Efrem Lukatsky/AP/TT

Saudiarabien är en annan aktör som traditionellt har starka strategiska band till USA, men som också har ett viktigt inflytande över Ryssland i så måtto att man är den drivande aktören när det gäller tillgång på olja och därmed har stor makt att reglera världsmarknadspriset. Det är det höga oljepriset som håller den ryska krigsmaskinen under armarna och därför är det viktigt för Ryssland att bibehålla goda relationer med Saudiarabien. Därför höjdes ögonbryn när saudierna nyligen erbjöd sig att vara värd för den multilaterala förhandlingskonferens om Ukrainakriget som ägde rum i staden Jidda i augusti.

En del av kritiken mot det kinesiska (och till viss del saudiska) medlingsinitiativet bygger på antagandet att medlare behöver vara opartiska för att kunna vara effektiva i sin roll att skapa utrymme för fredlig dialog. Det är ett antagande som inte har stöd i forskningen på området – partiska medlare kan spela en viktig roll, men på ett annat sätt än de opartiska. Partiska medlare har ofta specifika band till en av sidorna och dessa kan användas för att utöva inflytande på den sidan. Deras band kan göra dem mer trovärdiga – om de utfäster garantier eller förser parterna med information. För att kriget ska ta slut behöver Ryssland övertygas om att dra sig tillbaka från ockuperat territorium. Bland de länder som kan ha visst inflytande över Ryssland ingår både Kina och Saudiarabien.

Mot en förhandlingskonferens

De båda sidorna i kriget är inte jämbördiga. Ryssland är en kärnvapenförsedd stormakt med en mer än tre gånger så stor befolkning som Ukraina. Ryssland har ett massivt militärt övertag, i alla fall i kvantitativa termer. Kriget i Ukraina är med andra ord en så kallad asymmetrisk konflikt. Regeringen i Kiev har kompenserat sitt underläge genom att ta emot omfattande stöd från västvärlden, framför allt USA och Europa.

En grupp afrikanska ledare, bland dem Sydafrikas president Cyril Ramaphosa, träffade i somras både Zelenskyj och Putin för att diskutera ett slut på våldet. Foto: Ria Novosti/AP/TT

Asymmetrin påverkar också förutsättningarna för en förhandlingsprocess. Som den relativt sett svagare parten kommer Ukraina inte att vilja sätta sig i bilaterala förhandlingar med Ryssland. Från ukrainsk sida har man därför arbetat med multilaterala ansatser – att försöka få flera länder engagerade i förhandlingslösningen.

Det är i det ljuset man ska förstå den förhandlingsrunda som ägde rum i Saudiarabien i början av augusti, vilken skedde på basis av president Volodymyr Zelenskyjs tiopunktsprogram för fred. Detta tar sin utgångspunkt i Ukrainas territoriella suveränitet och integritet, men tar även upp frågor om spannmålsexport, åtgärder för att hindra risken för användning av kärnvapen, samt inrättandet av en krigstribunal. Man har från ukrainsk sida siktet inställt på en större förhandlingskonferens (”fredstoppmöte”), som kanske redan under hösten 2023 kan samla ledare från inflytelserika länder runt om i världen för att lägga grunderna till en förhandlingslösning av konflikten på sikt.   

Förutsättningarna för en förhandlingsprocess är beroende först och främst av vad som händer på slagfältet. Förändringar inom regimen i Moskva, ökad press från länder med inflytande på Ryssland samt ändrade ekonomiska förutsättningar kan också bidra till att göra parterna öppna för att söka någon form av förhandlingslösning. Att Ryssland drar sig tillbaka från hela Ukraina är det viktigaste målet från ukrainsk sida. Och troligen betonar man nu möjligheten att åstadkomma det genom att lyckas på slagfältet – men försöker även nå framgång vid förhandlingsbordet.