EU:s ombudsman anklagar unionen för hemlig lagstiftning

– Nu, kära vänner.

Finlands EU-minister Tytti Tuppurainen ser sig runt bordet på sina kollegor i unionen, efter att hon hållit ett litet anförande om ökad insyn i EU:s lagstiftningsprocess.

­– Är det någon som vill kommentera? undrar hon.

Det är oktober i fjol, under det halvår då Finland är ordförandeland för EU:s ministerråd. I videon från mötet ser man hur Tuppurainens leende stelnar under den ekande tystnad hon får till svar.

– Ok, tack. Då kan vi stänga av kameran, säger finländskan, och bilden blir svart.

EU:s ministerråd, med dess representanter från medlemsländernas regeringar, är den instans som antar nya lagar inom unionen, oftast tillsammans med EU-parlamentet. Om det gäller en banklag är det Sveriges Magdalena Andersson (S) och hennes 26 finansministerkollegor som "är" ministerrådet; om det i stället gäller en kemikalielag klubbas den av Isabella Lövin (MP) och de andra miljöministrarna.

Förhandlingar och omröstningar om nya EU-lagar ska vara offentliga. Men insynen är en schimär: det är bara upplästa uttalanden och mötesformalia, som välkomsthälsningar och tackrundor, som filmas. De känsliga, politiska diskussionerna sker någon annanstans. Som oktobermötet visade.

Förhandlingarna sker framför allt på de lägre nivåerna i den politiska hierarkin. I arbetsgrupper som består av diplomater från alla medlemsstaterna och i veckomötena mellan de 27 EU-ambassadörerna. Totalt rör det sig om ungefär 4 000 möten årligen, eller 15 om dagen.

Insynen här är så gott som noll. Journalister och lobbyister, eller för den delen svenska väljare, kan inte följa och påverka de pågående processerna, eller i efterhand försöka pussla ihop hur lagen – alltså en svensk lag – blev till.

Emily O'Reilly valdes till EU:s ombudsman 2013 och blev omvald i fjol. Irländskan säger att arbetet för större insyn i ministerrådet är hennes viktigaste hittills. Foto: EU-ombudsmannens kansli.

Just den slutsatsen drog också i en rapport från EU:s ombudsman, den irländska före detta journalisten Emily O'Reilly.

– EU-ländernas ståndpunkter antecknades inte [i arbetsgrupperna]. I protokollen står det saker som “ett land höll inte med”, men det står aldrig “Irland” eller “Tyskland”, berättar hon i en intervju med Utrikesmagasinet, som i detta fall ingått i ett projekt inom reporternätverket Investigate Europe.

– Vi anmärkte också på att dokumenten nästan automatiskt klassades som “limité” (inte offentliga). Och då kunde det handla om ambassadörernas lunchmeny... Jag överdriver kanske lite, men allt var limité, limité, limité, fortsätter hon.

Denna klassning görs av ministerrådets kansli.

– Vi gav två rekommendationer till ministerrådet, säger Emily O'Reilly. En var att de skulle anteckna de olika ländernas ståndpunkter. Vi sade inte “publicera dem omedelbart”, vi sade bara “anteckna dem”. Och om de vill att de här anteckningarna sedan ska vara “limité”, så måste de först göra en prövning, säger hon.

En konsekvens av bristen på insyn är att pressen på EU-regeringarna att faktiskt förhandla klart minskar, säger O'Reilly.

– De som är intresserade av en lag, av yrkesmässiga eller andra skäl, kan inte försöka påverka den medlemsstat, eller grupp medlemsstater, som blockerar beslutet, säger hon.

Många lagförslag fastnar i ministerrådet i flera år. Ett av de äldsta är, ironiskt nog, ett förslag om hur EU:s öppenhetsförordning ska uppdateras – det har legat fast i tolv år.

Det är inte bara ministerrådets kansli som för protokoll från mötena, det gör även de nationella representanterna. De svenska anteckningarna går att begäras ut från svenska regeringen, men där framgår bara Sveriges hållning. Alla andra EU-länders maskas (se bild nedan).

När man begär ut dokument från svenska regeringen om förhandlingar i ministerrådet ser de ut så här. De svarta prickarna döljer ländernas förkortningar, som CY för Cypern och FR för Frankrike. Bara SE – Sverige – är omaskat.

Det är EU-ombudsmannens uppgift att granska unionens förvaltningar. Det kan gälla misstänkta fall av diskriminering vid jobbrekryteringar eller just frågor om tillgång till handlingar som mötesprotokoll. Ombudsmannens rekommendationer är inte bindande, men de brukar följas. Så skedde dock inte i detta fallet. Faktum är att ministerrådet inte ens svarade ombudsmannen.

Men det här är inte ett internt bråk mellan två Brysselinstitutioner – konfliktlinjen går mellan parlament och regering i så gott som varje EU-land.

Internt i ministerrådet driver regeringarna från Sverige och nio andra länder, framför allt från Norden och Benelux, på för ökad öppenhet. Men inte heller de driver att enskilda länders ståndpunkter i förhandlingar ska bli offentliga.

Detta vill däremot den svenska riksdagen och 19 andra nationella parlament, som för tre år sedan i ett öppet brev ställde samma krav som ombudsmannen. Också detta upprop möttes av tystnad från ministerrådet.

Så varför det hårdnackade motståndet från EU-regeringarna?

– Jag kan bara spekulera. Ibland kan det vara så att medlemsländer har sagt ja till vissa saker, i utbyte mot andra, och de vill inte gärna att det avslöjas, säger Emily O'Reilly.

I EU byter länderna ibland stöd i frågor som inte har med varandra att göra: En regering kan rösta för en viss banklag i utbyte mot stöd för en kemikalieregel. De diplomater som Investigate Europe har talat med bekräftar att sådan kohandel försiggår.

Tysklands EU-minister Michael Roth säger till reporternätverket att hans regering vill ha ökad öppenhet i ministerrådet, men att han idag inte "ser något utrymme för de krav som ombudsmannen och EU-parlamentet ställer på att göra enskilda regeringars ståndpunkter offentliga på ett tidigt stadium".

– Konfidentialitet behövs [i arbetsgrupperna] för att få till en skyddad plats för det svåra letandet efter kompromisser. Det handlar inte om att inte involvera medborgarna, utan om att förhandlingarna är ömtåliga och resultaten ännu inte är färdiga, säger Roth.

Det finns totalt 19 sådana här mötesrum i ministerrådets byggnader. Här förhandlar diplomater, tjänstemän, ambassadörer och ministrar från de 27 medlemsländerna. Foto: EU:s ministerråd.

Frankrikes tidigare EU-ambassadör Pierre Sellal går efter 20 år i centrum för förhandlingar mellan medlemsstaterna under smeknamnet "oraklet i Bryssel". Han säger att kompromisser i unionen är avhängiga av att varje regering gör vissa avsteg från sina ståndpunkter, och att det blir omöjligt om dessa är offentliga.

Sellal har deltagit i EU-förhandlingar ända sedan 1980-talet och är kritisk till vad olika öppenhetsreformer har lett till. Till exempel kraven på att filma de formella ministermötena, vilket tömt dem på faktiskt innehåll.

– Vissa ministerrådsmöten är rent av groteska: två timmar där varje delegation läser innantill och bryter tidigt för lunch. Sedan pågår lunchen mellan tolv och halv sex, tills diskussionerna är slut. Det här går inte att hindra om man försöker tvinga fram öppna diskussioner, säger han.

Han anser att vägen till högre legitimitet för EU-beslut går genom bättre förankring i de nationella parlamenten, inte insyn under själva förhandlingsprocessen i Bryssel.

Emily O'Reilly håller med om att det under en period kan behövas slutna förhandlingar, men inte obegränsat, och inte fram till dess att det slutliga beslutet har fattats.

– Varje öppenhetslag måste ge utrymme för en förhandlingsprocess. Men hur länge? frågar hon retoriskt.

Förespråkarna och motståndarna är egentligen eniga om verklighetsbeskriv-ningen: Vägen till kompromisser i EU-maskineriet går smidigare och är mindre konfliktfylld om den sker bakom stängda dörrar. Positionerna blir inte låsta, flexibiliteten blir större. Men priset är att utomstående varken förstår eller kan påverka besluten, vilket minskar legitimiteten.

Nationella parlament och EU-ombudsmannen kräver alltså att medborgare får reda på var länderna står före det slutliga beslutet har fattats. EU-ländernas regeringar och ministerrådets kansli säger att ingenting kan offentliggöras förrän efter beslutet. Det går knappast att mötas halvvägs.

Minister mot munkavle. Finlands EU-minister Tytti Tuppurainen möttes av kompakt tystnad av kollegorna när hon bad dem kommentera frågan om insyn i minister-rådet. Här ses hon på en pressträff den 13 oktober 2013. Foto: Virginia Mayo/AP/TT

Miguel Poiares Maduro, portugisisk före detta minister, juridikprofessor och före detta generaladvokat i EU-domstolen, säger att öppenhetsförespråkarnas tolkning har stöd i unionens fördrag.

Ministerrådets sammanträden ska vara offentliga ”när det överlägger och röstar om ett utkast till lagstiftningsakt”, lyder fördraget. Det är orden ”när det överlägger” som gör att öppenhetskravet går att tillämpa på mötena mellan diplomater, inte bara ministrarna, anser Maduro.

Faktum är att EU-domstolen de senaste tio åren, i en handfull domar, har tolkat lagen och fördragen i en klart öppenhetsvänlig riktning. Ett fall gällde öppenhetsorganisationen Access Info Europe som hade nekats medlemsländernas ståndpunkter med hänvisning till att förhandlingarna fortfarande pågick. EU-domstolen slog 2011 fast att detta inte räckte för att vägra ge ut handlingen.

– Man skulle kunna tro att det var game over. Från och med nu skulle vi kunna se medlemsländernas ståndpunkter. Men det som istället hände var att rådet helt slutade att anteckna ståndpunkterna, säger Emily O'Reilly.

Hon understryker vikten av ”informationsfrihet”, vilket inte är samma sak som rätten att få tillgång till handlingar.

– Man kan få ut dokument, men det innebär inte att man får ut information.