EU – Utrikes- och säkerhetspolitik

EU utrikespolitik har gått från välvillig diplomati med grund i internationella avtal till att handla om strategisk geopolitik, uppmärksam på faror och hot i omvärlden.

Handel och inre marknaden stod länge i centrum för EU-samarbetet medan utrikespolitiken förblev nationell. Medlemsländerna resonerade om stora händelser i världen men kände sig sällan kallade att ingripa. En oroligare omvärld fick på sent 1990-tal EU att utforma mer av en gemensam utrikespolitik men fortfarande baserad på enhälliga beslut, alla måste vara överens.

Genom Lissabonfördraget 2009 introducerades majoritetsbeslut på några utrikespolitiska områden men de viktigaste besluten kräver fortfarande enhällighet. Överordnade beslut som rör politikens inriktning tas med enhällighet medan kvalificerad majoritet gäller för operativa beslut, det vill säga hur ett utrikespolitiskt beslut ska förverkligas.

Fördraget begär dock i princip att alla medlemsländer är solidariska med ett beslut även om de blivit nedröstade. Det innebär framför allt att ett EU-land inte ska motarbeta fattade beslut. Möjligheten finns ändå att ”konstruktivt avstå” från att aktivt genomföra ett utrikespolitiskt beslut. Det är en lucka som i första hand skapades för att neutrala länder i EU (numera bara Cypern, Irland, Malta och Österrike) skulle slippa tvingas till insatser av något slag.

Sedan 2009 har EU också en gemensam ”utrikesminister” som företräder unionen utåt och leder överläggningarna när medlemsländernas utrikesministrar samlas till möte. Sedan 2011 har denne en diplomatisk tjänst (EEAS) att luta sig mot. Officiellt kallas denna person för hög representant. Posten innehas sedan den 1 december 2024 av Kaja Kallas från Estland.

På 2020-talet började principen om enhällighet uppfattas som ett direkt hinder för EU, till exempel när en överväldigande majoritet av EU-länder ville anta sanktioner mot ett utomstående land men stoppades av en enskild medlem. Många EU-regeringar önskar se vetorätten inom utrikespolitik försvinna men det är ett beslut som kräver enhällighet.

USA, Ryssland och Kina

EU:s syn på omvärlden har traditionellt legat nära USA:s men en spricka mellan EU och USA uppstod under Donald Trumps tid som president 2017–2021. Sprickan överbryggades när Joe Biden tog över i Vita huset från januari 2021 och återställde de nära relationerna med Europa. Sedan Donald Trump på nytt tillträtt som president i början av 2025 blev det dock snabbt djup kris i relationerna mellan USA och EU, och även inom Nato (läs mer om detta här, samt denna artikel i Utrikesmagasinet).

Ryssland har alltmer uppfattats som ett säkerhetspolitiskt hot mot EU, framför allt sedan 2014 då landet erövrade halvön Krim från Ukraina och understödde ryskspråkiga separatisters försök att utropa självständiga stater i östra Ukraina. Ryssland spädde på oron genom att finansiera högerextrema rörelser och på så vis påverka politiska val i EU-länder, till exempel brexit-omröstningen 2016 och presidentvalet i Frankrike 2017. Men först vid Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina i februari 2022 kom EU att ta bestämt avstånd från den stora grannen i öst.

I samordning med EU belade EU Ryssland med de mest långtgående sanktionerna i unionens historia. Från oktober 2022 går det inte längre att flyga från Ryssland till något EU-land. Ett stort antal högt uppsatta ryssar, däribland president Vladimir Putin, fick inreseförbud samtidigt som deras tillgångar i Europa frystes eller beslagtogs. Det ryska finansiella systemet isolerades genom att ryska storbanker stängdes av från det internationella betalningssystemet Swift samtidigt som tillgångar utomlands tillhöriga den ryska centralbanken frystes. 2024 beslöt EU att använda den ränta som fortfarande tickade in på den ryska statens kapital i Europa, till att stötta Ukraina. Sanktioner mot teknologiska produkter gjorde att rysk industri fick stora problem. 

Svårare var det att enas om att stoppa importen av rysk gas och olja som gav Ryssland stora inkomster till den ryska krigskassan. Från december 2022 slutade EU-länderna i stort sett sluta köpa rysk olja (ett undantag gjordes för Ungern som köper olja via ledningar) men frågan om gas blev knivigare att lösa då några medlemsländer, däribland Ungern, ansåg det vara omöjligt att klara sig utan rysk gas. Lösningen blev en frivillig överenskommelse om att minska gasimporten. Läs mer om sanktionerna här. 

Parallellt stödde såväl EU som enskilda EU-länder Ukraina med pengar, vapen, nödhjälp och flyktingmottagande. I juni 2022 accepterades Ukraina som ett kandidatland för EU-medlemskap. I juni 2024 gavs grönt ljus för Ukraina att börja förhandla EU-medlemskap.

Med Kina har EU mycket nära relationer på det kommersiella planet som dock komplicerats på senare år vilket har resulterat i att EU infört nya skyddsåtgärder för EU-marknaden. Behandlingen av minoritetsfolket uigurer och hotet mot Taiwan utgör politiska stötestenar.  EU definierar numera sitt förhållande till Kina utifrån flera aspekter samtidigt: ”En partner i samarbeten, en konkurrent i handel och en rival i politiska system.” (läs mer om relationen till Kina i Handelspolitik och bistånd).

Närmaste grannarna

EU:s närmaste relationer med grannländer har till en del handlat om att utvidga den inre marknaden med fri rörlighet för människor, varor och tjänster. Genom EES-avtalet har Norge, Island och Liechtenstein fått tillgång till den inre marknaden. Samma sak gäller för Schweiz genom ett antal bilaterala avtal (se även Handelspolitik och bistånd) medan grannen Storbritannien valt att inte ingå några avtal med EU utöver ganska enkla handelsarrangemang.

Grannskapspolitiken har också omfattat stöd och uppmuntran till länder som önskar bli EU-medlemmar. Bland länderna i det före detta Jugoslavien har Slovenien och Kroatien hittills kunnat ansluta till EU. Kandidatländer sedan tidigt 2000-tal är Albanien, Bosnien-Hercegovina, Montenegro, Nordmakedonien och Serbien samt, sedan 2022, Ukraina, Georgien och Moldavien. Turkiet har varit ett kandidatland sedan 1999 men relationerna har försämrats i takt med att demokratin och rättsstaten försvagats i Turkiet och planerna på ett turkiskt EU-medlemskap har därför pausats.

Gentemot länderna i Nordafrika (Egypten, Libyen, Tunisien, Algeriet och Marocko) samt Mellanöstern (Israel, Palestina, Jordanien, Libanon och Syrien) för EU en politik som syftar till ekonomisk utveckling och politiska reformer med bland annat finansiell assistans och handelslättnader samtidigt som man försöker få till stånd samarbeten om att minska migration och vässa kampen mot terrorism.

För länderna i Nord- och Västafrika samt länderna i Mellanöstern samlar EU ofta relationerna gruppvis, t ex i Medelhavsunionen (43 länder) eller i Gulfsamarbetet (länderna runt Persiska viken).

EU:s Östliga Partnerskap från 2009 startades för att fördjupa det politiska samarbetet och den ekonomiska integrationen mellan EU och Armenien, Azerbajdzjan, Belarus, Georgien, Moldavien samt Ukraina samtidigt som politiska reformer uppmuntrades i dessa partnerskapsländer.

Sedan dess har Belarus hoppat samarbetet och Ukraina, Moldavien och Georgien har fått ny status som kandidatländer till EU. Belarus lämnade partnerskapet 2021 på grund av att EU riktat sanktioner mot landet. EU straffade Belarus för regimens våld mot demonstranter som ifrågasatt president Aleksandr Lukasjenkos seger i presidentvalet 2020.

EU:s olika former för partnerskap med grannländer, inklusive det Östliga partnerskapet, fortsätter att löpa under budgetåren 2021–2027 men relationerna påverkas starkt av den snabba och omvälvande politiska utvecklingen.
Efter 2015 samlades utgifterna för samtliga program under paraplyet ENI (European Neighbourhood Instrument) och efter 2021 under ett ännu bredare paraply kallat NDICI (Neighbourhood, Development and International Cooperation – Global Europe. Idén är att i en snabbrörlig värld, ge EU största möjliga flexibilitet att fördela resurserna.

Stöd till Afrika

EU stöttade de afrikanska länderna när de 2002 ville bygga upp ett samarbete inspirerat av det europeiska. Resultatet blev Afrikanska unionen som har 55 medlemsländer och bas i Etiopiens huvudstad Addis Abeba.

Sedan 2007 har AU och EU en gemensam strategi och ett partnerskap för utveckling och utbyte som följs upp med en handlingsplan och med årliga toppmöten. Aktuella frågor är alltid tillväxt och kampen mot fattigdom samt EU:s prioriterade frågor om samarbete kring att minska migrationen och öka kampen mot terrorism. På senare år har EU också intresserat sig för avtal om sällsynta mineraler.
Afrikanska länder hör till de största mottagarna av europeiskt bistånd (Se Handel och bistånd).

Band till Asien

Inspirerad av – eller utmanad – av Kinas infrastrukturprojekt Sidenvägsinitiativet (Belt and Road Initiative, BRI), skapade EU-kommissionen år 2021 en ny strategi – EU: Global Gateway. Målet var ursprungligen att knyta samman asiatiska länder med Europa men det har utvidgats till att täcka även Afrika och Latinamerika.
Runt 300 miljarder euro har avsatts för en blandning av affärsavtal och utvecklingsstöd som under åren 2021–2027 ska kunna gå till att bygga transport-, energi- och digitala länkar samt knyta närmare band mellan människor.

Samma år, 2021, utformade EU för första gången en europeisk strategi för den indo-pacifiska regionen som ju inte minst omfattar de stora ekonomierna Kina, Indien och Japan och de nya regionala makterna Indonesien, Malaysia och Vietnam.

Till skillnad från USA har EU mycket liten militär närvaro i denna region (där Frankrike är mest aktivt). Strategin fokuserar mer på att få ekonomiskt samarbete och handel att fungera smärtfritt.

Försvars- och säkerhetspolitik

EU har länge kallats för en ”mjuk makt” i jämförelse med USA eftersom unionen prioriterat att använda sig av handel, diplomati och ett förebyggande arbete snarare än militära insatser för att påverka omvärlden.

EU-samarbetet var inte avsett att ägna sig åt försvarsfrågor och fördraget säger till exempel att EUs budget inte får användas till driftsutgifter ”i samband med operationer som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser.”

EU-länderna har alltså nationella försvar och nationell försvarspolitik. Dock ingår 23 av EU:s 27 länder i militäralliansen Nato där alla medlemmar åtagit sig att bistå ett Natoland som attackerats.

Tre EU-länder är militärt neutrala men har ett nära försvarssamarbete med Nato (Irland, Malta och Österrike). Cypern har sökt men inte vunnit Natomedlemskap eftersom halva landet lyder under Turkiet sedan turkiska trupper invaderade norra Cypern 1974. ­­­

EU har sedan tidigt 2000-tal genomfört många civila krisuppdrag internationellt. Valövervakning, juridisk assistans, polisutbildning och demokratiuppbyggnad är några uppgifter som EU har hjälpt krisdrabbade länder med. EU strävar efter att i första hand agera med partners på plats, som hjälporganisationer, och med stöd av FN.

Steg för steg har dock försvarsfrågor letat sig in i samarbetet. Sedan 2003 har EU-länderna i olika grupperingar genomfört ett dussintal fredsbevarande militära uppdrag internationellt. Det har till exempel skett i Mali, Centralafrikanska republiken och Bosnien samt utanför Somalias kust (piratbekämpning). Sedan 2007 har också EU-länderna turats om att organisera en snabbinsatsstyrka på cirka 1 500 soldater som i princip stått redo att kunna rycka ut på tio dagar. Möjligheten har aldrig utnyttjats.

Fredsbevarande militära insatser är alltid frivilliga för medlemsländerna. Ett land som valt att avstå kan dock inte sätta stopp för själva insatsen. Sverige har valt att delta varje gång. I EU:s fördrag från 2009 fördes två klausuler in som kräver solidaritet mellan EU-länder i kris. Artikel 42, punkt 7 säger att ett EU-land som angripits kan begära stöd och assistans från övriga EU-länder ”utan att påverka den särskilda karaktären hos vissa länders säkerhets- och försvarspolitik”. Det sistnämnda ger alltså alliansfria länder rätt att neka bidra militärt.

Artikel 222 handlar också om solidaritet och ett lands rätt till assistans av övriga EU-medlemmar. Här nämns specifikt tillfällen när ett land utsätts för en terrorattack, naturkatastrof eller annan katastrof. I vilken form assistansen ska ske nämns inte men det ställs inte krav på något land att sända soldater.

EU antog 2016 en global säkerhetsstrategi som identifierade de största aktuella hoten mot Europas säkerhet, bland annat instabila länder i Europas närhet och terrorism men också klimatförändringarna och oreglerad migration. Strategin sammanföll i tid med president Donald Trumps uttalanden om att militäralliansen Nato är överspelad och att det land som önskar USA:s beskydd måste betala för sig.

Osäkerheten om vad det uttalandet egentligen betydde för försvaret av Europa, kopplat till ökad rysk aggression, gjorde att EU:s stats- och regeringschefer valde att satsa på en stärkt europeisk försvarskapacitet, däribland:

• Pesco (Permanent Structured Cooperation) där 26 länder utvecklar försvarsresurser. Sverige deltar i några av dessa, bland annat ett som handlar om sjukvård och ett som rör sig om ett utbildningscenter
• MPCC (Military Planning and Conduct Capability) där EU:s fem kommandocentraler för militära uppdrag har kombinerats i en enda
• Ett ”militärt Schengen,” som ska göra det möjligt för trupper att snabbt förflytta sig i Europa över gränserna, vilket inte går idag
• Mer gemensam upphandling via försvarsbyrån EDA (European Defence Agency)
• En försvarsfond på 8 miljarder euro för åren 2021–2027 (utanför EU:s budget)

År 2022 kom en konkret och detaljerad uppföljning av den globala strategin på plats i form av EU:s strategiska kompass för försvar och säkerhet. Den innehåller bland annat:

• upprättande av en snabb utryckningsstyrka vid kris på 5 000 soldater
• tillhandahållande av 200 säkerhetsexperter ska kunna sändas ut inom 30 dagar till ”komplexa omgivningar”
• regelbundna militärövningar till lands och till sjöss
• snabbare beslutsgång
• snabbt tillgängliga anslag för uppdrag i European Peace Facility, en fond som kan användas för snabba utbetalningar till militära ändamål
• stora satsningar på cyberhot och hybridhot liksom nära samarbete med Nato
  
  

Rysslands storskaliga angrepp på Ukraina i februari 2022 skärpte viljan till försvarssamarbete i EU. Medvetenheten om bristerna i europeiskt försvar underströks när USA:s kongress visade sig mer ovilligt att stötta Ukraina militärt och Biden-administrationen nekade fri användning av vapen som hade köpts från USA.

De flesta EU-länder skänkte vapen och försvarsmateriel till Ukraina och EU enades därefter om att dra i gång tillverkning av ammunition till Ukraina. EU-länderna beslöt också att satsa mer på gemensamma inköp och utveckling av vapen och andra försvarsförmågor för att stärka en europeisk försvarsautonomi.

Rymden

Under det kalla krigets 1950- och 1960-tal pågick en kapplöpning om att vara först till rymden mellan de två supermakterna Sovjetunionen och USA. Sovjet var först med att sända ut en av sina kosmonauter i rymden medan amerikanerna vann kampen om komma först till månen. Efter det föll rymden delvis i glömska men ny teknik har gjort ämnet högaktuellt igen.

USA upprättade en rymdstyrka år 2019, en US Space Force som en gren av USA:s militär.

Kina har skickat upp astronauter i rymden och obemannade farkoster till månen under 2000-talet och kraftigt ökat antal satelliter i rymden. 2024 blev Kina först med att landa en farkost på månens bortre sida och ta hem prover därifrån.
Ryssland och Kina gick år 2021 samman om ett rymdsamarbete och Ryssland har meddelat att man 2025 överger den Internationella rymdstationen (ISS) som samägs av USA, Ryssland, Kanada, Japan och Europeiska rymdorganisationen. 

Det är fritt att skjuta upp satelliter i rymden och det har blivit kommersiellt väldigt lönsamt eftersom satelliter kan användas till allt från att förmedla mobiltelefonsamtal och TV-sändningar, övervakning av bränder, fartyg eller trupprörelser, till att följa vädret och jordbrukets säsonger, med mera.

2024 fanns det nära 12 000 satelliter i rymden. Det har fått EU att diskutera behovet av en trafikkontroll, bl a för att mängden rymdskrot som cirkulerar och emellanåt faller ner på jorden bara ökar.

EU:s rymdpolitik som startade blygsamt kring 2005, har avsett civil användning. Inte minst är det värdefullt att vara med i rymdsatsningar för att säkra en plats för europeiskt näringsliv på området.

EU:s rymdprogram för åren 2021–2027 fick en rekordstor budget på nära 25 miljarder euro.

Det består av fem komponenter: Galileo, Copernicus, Egnos, GovSatCom, SSA och har nyligen utökats med IRIS².

EU:s globala satellitnavigeringssystem Galileo har sedan år 2007 sänt upp 28 (satelliter. Dessa används till exempel för gps-navigering och mobiltrafik samt för att övervaka skogsbränder, hjälpa sjöräddningen och övervaka trupprörelser.

Galileo omfattar ett flertal tjänster till exempel mobiltelefoners positioneringsfunktion, kallad Open Service (OS). Galileos signaler når för närvarande 2,5 miljarder telefoner på jorden. I snart alla bilar i EU finns Ecall som tack vare Galileo sänder signaler så att räddningstjänst direkt kan se var en förare som ringt in en olycka befinner sig.

För samhällsviktig verksamhet och försvarsmakter inom EU finns även en positioneringstjänst som kallas Public Regulated Service (PRS). Den skyddar positioneringsinformation från att förändras av obehöriga. PRS är idag under uppbyggnad och utveckling av PRS-mottagare pågår i Europa.

Ett flaggskepp inom EU:s rymdpolitik är jordobservationsprogrammet Copernicus som erbjuder fri och öppen övervakning av mark och hav liksom klimattjänster. Copernicus kan användas på en lång rad områden: för miljöskydd, regional och lokal planering inom jordbruk, fiske och skogsbruk med mera. Inte minst kan man följa skogsbränder timme för timme, via Copernicus öppna bilder.

Egnos är ett system som används för att förbättra precisionen hos globala satellitnavigeringssystem.  

GovSatCom är ett kommunikationssystem som är under uppbyggnad. Det kommer att kunna användas för skyddade samtal mellan polis och myndigheter under en akut kris som till exempel en större terrorattack.

Space Situational Awareness (SSA) tar fram aktuell information om situationen i rymden, inklusive de hot som finns både mot infrastruktur i rymden och på marken. En uppgift är att hålla kolla på rymdskrot från tidigare rymdfärder.

EUs senaste flaggskepp kallas IRIS² (Infrastructure for Resilience, Interconnectivity and Security by Satellite) är ett program för att sammanbinda 290 satelliter som går i låg och mellanlåg omloppsbana runt jorden för att erbjuda i första hand statliga myndigheter säkra kommunikationer liksom möjligheter att spåra rörelser på marken. Planen är att rulla ut IRIS² år 2027.

Under året 2025 ska en ny rymdstrategi föreslås av EU-kommissionen som ska fokusera mer på försvar. Tanken har varit att samarbeta nära med USA och med Nato på området.