Palestina – Utrikespolitik och försvar

Officiella företrädare för Palestinska myndigheten har på senare år bedrivit en diplomatisk kampanj kallad Palestina 194, i syfte att få Palestina erkänt som FN:s 194:e medlemsstat. Sedan 1940-talet finns också en FN-resolution med nummer 194 som erkänner palestinska flyktingars rättigheter. I praktiken har palestiniernas ställning trots det försvagats, särskilt som USA har förmått flera arabstater att upprätta förbindelser med Israel.

FN:s delningsbeslut 1947 var grunden för Israels självständighet 1948. Det har medfört att palestinska anspråk på mark som då kom att ingå i Israel inte erkänns internationellt. Däremot har en lång rad FN-resolutioner därefter inneburit stöd för andra palestinska krav, bland dem generalförsamlingens resolution 194, om flyktingars rätt till återvändande och/eller kompensation för mark och bostäder, och resolutionerna 242 respektive 338 i FN:s säkerhetsråd, med krav på israelisk reträtt från ockuperat område.

Utredare utsedda av FN:s människorättsråd framhöll 2022 att den israeliska ockupationen och diskrimineringen riktad mot palestinier är de främsta anledningarna till den oupphörliga våldsspiralen. Israel gavs, liksom i många granskningar tidigare, huvudansvar för att genomföra åtgärder som kan leda till att våldet upphör. 2023 drog islamiströrelsen Hamas för sin del på sig skarpa fördömanden genom extrem brutalitet mot civila i Israel. Hamas agerande har också demonstrerat att palestiniernas internationellt erkända ledning inte haft kontroll över de rörelser som agerar i folkets namn.

1974 fick paraplyorganisationen PLO observatörsstatus i FN och ett erkännande som legitim representant för palestinierna. Det förstärktes av Osloprocessen på 1990-talet som bland annat innebar ett ömsesidigt erkännande av PLO och Israel. Palestinska myndigheten, bildad av PLO, är den statsförvaltning som andra länder har officiella förbindelser med, exempelvis som mottagare av bistånd.

Sammanlagt har nästan 150 av FN:s medlemsländer erkänt Palestina. Bland dem finns Sverige (2014) och några få arabländer. Många av erkännandena kom redan efter en självständighetsförklaring från PLO 1988 (se Modern historia). De flesta EU-länder avstår från att erkänna Palestina som stat i väntan på ett slutgiltigt fredsavtal med Israel, men Spanien och Irland gjorde det i maj 2024, samtidigt som Norge.

Kampanjen för fullt medlemskap i FN började drivas när hoppet om nya fredsförhandlingar med Israel börjat falna. En ansökan lämnades in av president Mahmud Abbas 2011. Initiativet stöttades framför allt av medlemsländer i Arabförbundet. Året därpå skördade Abbas en framgång då FN:s generalförsamling röstade för att höja Palestinska myndighetens status i FN från observatör till observatörsstat, en position som Vatikanstaten dittills varit ensam om. För att uppnå status som fullvärdigt medlemsland skulle Palestina behöva först en rekommendation från FN:s säkerhetsråd, därefter stöd av två tredjedelar av länderna i generalförsamlingen. I säkerhetsrådet skulle USA, ett av fem länder med vetorätt, knappast rösta ja till fullt medlemskap så länge Israel motsätter sig det. I april 2024 använde USA vetorätten för att stoppa ett förslag om fullt FN-medlemskap för Palestina.

Palestinierna uppvaktar såväl enskilda länder som internationella organisationer i syfte att vinna stöd för en nationell agenda. Genom åren har PLO/Palestinska myndigheten tagit initiativ för att uppnå medlemskap i en rad olika FN-organisationer, bland dem Unesco, organisationen för utbildning och kultur. Där har motsättningar med Israel varit återkommande. 2015 anslöt sig Palestina till Internationella brottmålsdomstolen (ICC) och skrev under dess Romstadga. Kort efteråt begärde den palestinska ledningen att domstolen skulle utreda om brott mot mänskligheten har begåtts mot palestinier i de ockuperade områdena. USA, som i lag förbjuder finansiellt stöd till FN-organisationer som ger Palestina medlemskap, har protesterat genom att dra sig ur Unesco och ta sin medverkan i andra samarbeten under omprövning. Eftersom USA också brukar vara det största enskilda givarlandet till Unrwa får beslut i Washington om att begränsa stödet till flyktingorganisationen kännbara effekter för skolor och vård i flyktinglägren. Även i fråga om Israels fortsatta utbyggnad av bosättningar på ockuperad mark har palestinierna begärt en brottsutredning hos ICC. De terrordåd Hamas genomförde i Israel den 7 oktober 2023 ger anledning att påpeka att också palestinier kan komma att ställas inför ICC och dömas.

I slutet av 2022 lyckades palestinierna få FN:s generalförsamling att rösta för att begära ett utlåtande från Internationella domstolen (ICJ) om den israeliska ockupationen. Israel, nu med bosättare på nyckelposter i regeringen, svarade bland annat med att hålla inne en betydande del av de skatter israeliska staten tar upp för Palestinska myndighetens räkning.

Sydafrika anklagade ett år senare, med fullt krig rasande i Gaza, inför ICJ Israel för folkmord. Domstolen uppmanade till att börja med Israel att göra sitt yttersta för att förhindra folkmordsbrott i Gaza och att se till att nödhjälp skulle nå civila. Inför en väntad offensiv i staden Rafah manade domstolen också Israel att avstå från krigshandlingar. FN:s biståndsorgan och från människorättsorganisationer som Amnesty och Human Rights Watch fann att hjälpsändningar in i Gaza trots den inledande domstolsmaningen till och med hade försvårats.

Besvikelse mot arabländer

PLO företräder palestinierna också i Arabförbundet, de arabisktalande ländernas samarbetsorganisation. En större krets nås i Islamiska konferensorganisationen (OIC), ett samarbete mellan muslimska stater. OIC bildades 1969 – efter 1967 års krig då Israel intagit Östra Jerusalem och stadens äldsta, centrala delar med de förnämsta heliga platserna. 2024, under pågående krig i Gaza, enades Arabförbundet om ett dokument kallat Manamadeklarationen, där de kräver en fredsbevarande FN-styrka till de palestinska områdena i väntan på en tvåstatslösning. De uppmanade också alla palestinska grupperingar att ställa sig bakom PLO.

Kungen av Jordanien har formell ställning som beskyddare av islams heliga platser i Jerusalem. 1988, i samband med att palestinska organ i exil utropade en palestinsk stat, avstod Jordanien sina anspråk på mark väster om Jordanfloden till förmån för en palestinsk stat. Jordanien och Israel håller fred sedan 1994 och jordanska synpunkter kan få visst genomslag på Israels politik.

Egypten, som slöt fred med Israel 1978–1979, gav för sin del upp anspråk på Gazaremsan. ”Medlare med egna intressen” är en sammanfattande beskrivning av hur Egypten förhåller sig till palestinska falanger. Islamiströrelsen Hamas i Gaza bildades som ett utskott av Muslimska brödraskapet, en sunnimuslimsk organisation som finns i flera länder och motarbetas av statsledningen i Kairo. Egypten vill inte heller äventyra freden med Israel även om den aldrig har beskrivits som varm och föredrar ett PLO dominerat av sekulära Fatah framför de islamistiska maktanspråken från Hamas. Det spelar också in att Egypten även för egen del bekämpar jihadiströrelser på Sinaihalvön, som gränsar till Gazaremsan.

När Förenade arabemiraten 2020 erkände Israel och beslöt upprätta fulla diplomatiska förbindelser med landet, var det Israels tredje fredsavtal med ett arabland. Ett huvudsyfte för Israel är att motverka Irans inflytande i Mellanöstern. Sunnimuslimskt styrda länder hyser likt Israel oro för det shiastyrda Iran och flera av länderna har liksom emiraten beslutat erkänna Israel. För palestinierna har avtalen vittnat om att den arabiska uppslutningen bakom palestinska krav och protester mot den israeliska ockupationen blivit svagare, och huvudförklaringen lär vara att ett antal statsledningar i regionen ser Iran som ett större problem. Emiraten har motiverat sin Israelöverenskommelse med att man på det sättet förmådde Israel att ställa in en planerad annektering av mark på Västbanken, mark som Israel intog i krig 1967 men som även palestinierna gör anspråk på till en egen stat. Palestinierna har reagerat med bitterhet och fördömanden på närmandet mellan andra arabländer och Israel. Skarpast är omdömet från Hamas som haft den lokala makten i Gazaremsan: Hamas har kallat avtalen "en dolkstöt i ryggen" på det palestinska folket.

Palestinierna har oroats av det faktum att Israel ansträngt sig för att förbättra sina förbindelser även med andra arabstater som landet inte ens haft diplomatiska förbindelser med, i synnerhet Saudiarabien. Efter Förenade arabemiraten har såväl Bahrain som Sudan och Marocko meddelat att de erkänner Israel. Att Sudan ställt in sig på förbindelser med Israel är en stor motgång för palestinierna: 1967 (då Israel intog bland annat palestinska områden) stod Sudan värd för ett möte i Arabförbundet där medlemsländerna samlades bakom tre nej till Israel: nej till fred, nej till erkännande, nej till förhandlingar. 2023 beslöt Saudiarabien att utse ett diplomatiskt sändebud till de palestinska områdena, vilket inte bara uppfattades som ett stöd för Palestinska myndigheten utan också som ett steg på vägen mot erkännande av Israel. Men i ljuset av den israeliska krigsinsatsen mot Gaza under 2023 och 2024, som till stor del drabbar civilbefolkningen, förhåller sig Saudiarabien avvaktande.

Marocko hade diplomatiska förbindelser på låg nivå med Israel på 1990-talet, då Osloprocessen var på väg att leda till en tvåstatslösning mellan Israel och Palestina. Förbindelserna drogs ned vid millennieskiftet när fredsprocessen havererade och den andra palestinska intifadan utbröt. 2020, när Marocko beslöt erkänna Israel, rapporterades landets kung ha lovat palestinierna att fortsätta stödja deras strävan efter en egen stat.

I fredsprocessen, som har byggt på förutsättningen att målet är en tvåstatslösning, har USA haft en nyckelroll. President Barack Obama gjorde 2009 uttalanden som innebar ett stöd för stilleståndslinjen före 1967 som gräns för en palestinsk stat. När Obamas efterträdare Donald Trump 2017 meddelade att USA:s Israelambassad skulle flyttas från Tel Aviv till Jerusalem innebar det ett erkännande av Israels kontroll över hela staden, också dess arabiska östra halva. I FN:s generalförsamling hölls en omröstning, där 128 länder röstade emot det amerikanska beslutet, och få länder har följt USA i spåren. USA:s regering gick 2019 vidare med ett annat mycket kontroversiellt besked: att man inte ansåg att israeliska bosättningar på ockuperad mark nödvändigtvis innebär brott mot folkrätten och att bedömningen av om bosättningar är lagliga borde göras i Israel, av Högsta domstolen. Från palestinsk sida sågs uttalandet som att USA skulle släppa lös "djungelns lag". Omvärlden, exempelvis EU, skyndade sig att upprepa den hållning som gällt alltsedan ockupationen 1967: att bosättningarna bryter mot Fjärde Genèvekonventionen som förbjuder en ockupationsmakt att flytta in sin egen befolkning.

2020 lade president Trump fram en fredsplan, som i alla viktiga avseenden gav stöd för israeliska anspråk. För att göra planen mer tilltalande för palestinierna (och omvärlden) ställde USA stora investeringar i den palestinska ekonomin i utsikt; övertalning om att satsa stora belopp hade riktats mot rika arabstater. Palestinierna hade för sin del "lobbat" hos grannstater och EU-länder för att förmå dem att inte stödja Trumps plan.

Joe Biden har som president lämnat besked om att USA:s hållning i Mellanösternfrågan till stor del återgår till vad som gällde tidigare från Washington: arbete för en tvåstatslösning, med stöd till flyktingbistånd. Däremot kommer beslutet att flytta USA:s ambassad till Jerusalem inte att rivas upp.

Turkiets president Erdoğan har ställt sig i täten för muslimska protester mot Israel. På turkiskt initiativ har OIC fördömt USA:s erkännande av Israels överhöghet över Jerusalem och uppmanat till inrättandet av en internationell fredsbevarande styrka för att beskydda palestinier. 2010 dog turkiska aktivister vid en israelisk räd i Medelhavet mot fartyget Mavi Marmara som försökte nå Gaza med förnödenheter. Turkiet har emellertid också långa tider månat om goda förbindelser med Israel och erbjudit sig att medla.

Kosovo godtog 2021, som första muslimska land, Israels överhöghet över hela Jerusalem. I utbyte erkände Israel Kosovos självständighet.

Försvar

Palestina har inget flygvapen, ingen flotta och ingen konventionell armé med till exempel pansarstyrkor. I fredsförhandlingar med Israel – som har alla former av högteknologiska vapensystem – har det konsekvent varit ett krav från israelisk sida att den palestinska sidan ska vara demilitariserad.

Palestinska myndigheten sköter dock säkerheten i område A ­– enklaverna på Västbanken – samt, på papperet, i Gazaremsan, men där har islamiströrelsen Hamas haft den faktiska kontrollen sedan 2007.

När Palestinska myndigheten bildats 1994 fick ledaren Yasir Arafat kritik för att ha inrättat alltför många olika säkerhetsstyrkor och låtit dem svälla till att omfatta alltför många anställda. Det var bland annat ett sätt för Arafat att samla olika gerillarörelser och skapa försörjning för de män som lade ned vapnen i och med fredsavtalen. Arafat använde styrkorna hårdhänt mot palestinska oliktänkande, i synnerhet sådana som var motståndare till fredsavtalen.

När 1990-talets fredsprocess spårade ur och det andra palestinska upproret mot Israel, al-Aqsa-intifadan, bröt ut 2000 ledde våldsupptrappningen och palestinska styrkors deltagande i upproret till hårda israeliska åtgärder. En omorganisation av Palestinska myndighetens styrkor följde, under internationell press mot Arafat. Antalet styrkor minskades. En följd blev att militanta rörelser utanför den erkända palestinska förvaltningen fick möjlighet att rycka åt sig initiativet, och växa.

De palestinska säkerhetstjänsterna omfattar fyra grenar: nationell säkerhet, inre säkerhet, underrättelsetjänst och ett presidentgarde. Presidenten är överbefälhavare. 1990-talets fredsavtal medger också palestinsk polis med uppgifter av mer ordinär karaktär, som att upprätthålla allmän ordning och bevaka byggnader.

Införsel av vapen ska kunna kontrolleras av Israel.

Flera gerillaorganisationer verkar. De bekämpar och bekämpas av Israel och är också uttryck för osämja inom det palestinska samhället. Till skillnad från åren när palestinska grupperingar blev som mest uppmärksammade för terrordåd som flygkapningar är det nu främst rörelser på religiös grund som agerar. Hamas har lutat sig mot en egen väpnad gren för att behålla den lokala makten i Gazaremsan.

Hamas har också, i synnerhet genom sina terrordåd på israeliskt område 2023, visat sin benägenhet och kapacitet att utnyttja Israels svagaste punkt, det som terrorism kan åstadkomma även mot en fiende som har en mycket överlägsen konventionell krigsmakt: våld mot civilpersoner i Israel. Hur Hamas i den isolerade Gazaremsan (på tre sidor omgiven av Israel, på en sida av Egypten) lyckats bygga upp en arsenal av bland annat raketer är oklart, däremot är det väl känt att rörelsen stöds av regimen i Iran och av Hizbollahgerillan i Libanon.

LÄSTIPS! Läs mer om Palestina i UI:s nättidning Utrikesmagasinet:
Världens rättssystem ryter till (2024-05-28)
Tung kritik mot Netanyahu (2024-02-12)
”Israels 11 september” öppnar nytt historiskt kapitel (2023-10-09)
Arabländer väljer Trump och Israel före Palestina (2020-10-08)