Ukraina – Utrikespolitik och försvar

Ukrainas utrikespolitik sedan självständigheten 1991 har pendlat mellan nära relationer till grannlandet Ryssland och starkt beroende av ekonomiskt och politiskt stöd från västmakterna. Alltsedan en pro-västlig folkresning och Rysslands annektering av Krimhalvön 2014 har förbindelserna med Moskva präglats av fiendskap. Den ryske presidenten Vladimir Putin agerar med militära medel för att utöka territorier under direkt rysk kontroll och Ukraina orienterar sig allt tydligare västerut.

Krafter i Ukraina började redan då landet ingick i Sovjetunionen att minska beroendet av Ryssland. 1994, några år efter självständigheten, inledde Ukraina samarbete med EU och den västliga försvarsalliansen Nato. Intresset från väst svalnade då på grund av ukrainska ledares ovilja, eller oförmåga, att få bukt med korruption, pampvälde och den organiserade brottslighetens inflytande i politiken. Ett mord år 2000, på den regimkritiske journalisten Georgij Gongadze, och oegentligheter i samband med val bidrog till kritik mot Ukraina.

Ett resultat av Rysslands storskaliga militära anfall 2022 är att EU:s och Natos dörrar mot Ukraina har öppnats. Vissa EU-länder ogillar det starka stödet för Ukraina, men Ukraina har fått klartecken för att inleda förhandlingar om medlemskap. Flyktingar tas emot, särskilt i grannländer. EU utlovar stora belopp till vapenköp och medlemsländer skickar militär utrustning , bland annat stridsflygplan. På några få dagar efter invasionen fattade EU och somliga medlemsländer, exempelvis Tyskland, långtgående beslut som inte bara påverkar deras politik gentemot Ukraina utan också förändrar EU:s och medlemsländernas gamla principer i grunden. Det gäller inte minst Sverige och Finland, som gett upp ländernas traditionella alliansfrihet för att i stället ansluta sig till Nato.

Ukraina vill att Nato inrättar en flygförbudszon, men Natoländerna tvekar. Västländer har också olika inställning till att låta Ukraina använda vapensystem som de överför till insatser på ryskt territorium. Risken är att direkt militär Natoinblandning bidrar till ett tredje världskrig, särskilt som den ryske presidenten har hotat med taktiska kärnvapen. Tvekan märks dessutom av andra skäl i länder som stöder Ukraina: de egna militära förråden har minskat och tillverkare av militär utrustning hinner inte leverera i den takt som materiel går åt.

Det militära stödet från västländer har gått från att omfatta lätta vapen och skyddsutrustning till avancerade vapensystem, stridsflyg och pansarfordon. Att få tillgång till olika vapen innebär i sig en utmaning, eftersom mångfalden av system kräver reservdelar och utbildning för personal som ska hantera dem.

Ett stort, flerårigt stödpaket för Ukraina godkändes av EU:s stats- och regeringschefer i början av 2024, även av Ungern som under krigsåren gått in för att också hålla sig väl med den ryska statsledningen. Ukraina sluter också bilaterala avtal med land efter land (se Kalendarium).

Invasionen 2022 blev inte den promenadseger som den ryska ledningen tänkt sig. En pansarkolonn på väg mot Kiev fastnade på leriga vägar och Ryssland förflyttade snart styrkor tillbaka österut för att slå vakt om intagna industriområden i Donbas och Krim och skapa en ryskkontrollerad landförbindelse längs Svarta havets kust. Ukrainas svårbekämpade motoffensiv fick Ryssland att ta till luftattacker mot mål runt om i Ukraina, också mot Kiev och städer i väster. Följderna har blivit både skadad infrastruktur, inte minst elförsörjning, och civila dödsoffer. Men det tär också på de ryska styrkorna och den arsenal de har tillgång till. Efter attackerna ser ukrainare spår av iransktillverkade drönare, som bär mindre sprängladdningar än kraftigare vapen men också försvårar för ukrainskt luftvärn genom sitt stora antal. Även fragment efter vapen från Nordkorea har rapporterats.

Den ryska privatarmén Wagner stred brutalt mot ukrainarna, men sedan 2023, då Wagnerchefen Jevgenij Prigozjin satte sig upp mot Rysslands styrande, är privatarmén ute ur bilden. Prigozjin och andra Wagnerbefäl miste livet när deras plan kraschade under oklara omständigheter. I Ukraina har man därefter rapporterat att legosoldater som rekryterats i länder i Asien strider för den ryska sidan.

Slets mellan Öst och Väst

EU- och Natomedlemskap blev Ukrainas främsta mål efter den "orangea" revolutionen 2004 (se Modern historia). Statsledningens intresse riktades mot Ryssland igen sedan Viktor Janukovytj vunnit presidentvalet 2010, men Janukovytj fortsatte trots allt de förhandlingar med EU som hans föregångare inlett om ett associationsavtal, som kunde ge bland annat frihandel. När EU 2013 var redo att skriva under hoppade Ukrainas regering av efter påtryckningar från Ryssland, som hotade att straffa landet med minskad handel.

Upprörda reaktioner i framför allt västra Ukraina mot regeringens brytning med EU utlöste demonstrationer som 2014 ledde till att den västvänliga oppositionen kom till makten. Det vållade vrede på ryskt dominerade Krim, vilket utnyttjades av Ryssland, som ockuperade halvön och snart annekterade den efter en kuppartat genomförd folkomröstning som inte erkändes av Ukraina eller omvärlden. Raskt följde en revolt bland rysktalande i östra Ukraina, där väpnade separatister fick militärt stöd av Ryssland.

Krisen beskrevs då som den värsta i Europa sedan kalla kriget. Inte sedan andra världskriget hade en europeisk stat erövrat och införlivat territorium från ett annat land med våld. Ukrainas nya regering skyndade sig att ställa sig på EU:s sida genom att ansluta sig till associationsavtalet.

Ingripandet på Krim innebar att Ryssland ensidigt bröt mot två uppgörelser. Den ena var Budapestmemorandumet från 1994, enligt vilket tre kärnvapenmakter – Ryssland, USA och Storbritannien – garanterade Ukrainas territoriella sammanhållning i samband med att landet lämnade ifrån sig kärnvapen från sovjettiden. Den andra var ett vänskapsavtal från 1997 som innebar att Ryssland och Ukraina erkände varandras gränser. Ryssland fick rätt att arrendera en del av den tidigare sovjetiska flottbasen i Sevastopol på Krim till 2017 (under Janukovytjs presidenttid förlängt till 2042).

Medan president Putin förnekade att Ryssland haft soldater i Ukraina visade bland andra den ryska medborgarorganisationen Gruz 200 ("Fraktgods 200"; officiellt en kod för transport av stupade soldater) att minst 167 reguljära ryska soldater dödats i Ukraina fram till 2016 och att 187 "saknades", samt att över 1 000 legosoldater dödats eller saknades. Organisationen för ryska soldatmödrar bedömde att uppemot 3 500 hade dödats i strid. Soldaters aktiviteter på sociala nätverk visade att de befunnit sig i stridsområdet i Ukraina. Likaså rapporterade observatörer från OSSE om ryska soldater. Den ryska regeringen hävdade att soldaterna varit i Ukraina som frivilliga.

Från rysk horisont har Ukrainas svängning mot väst uppfattats som ett hot. "Ukraina" betyder "gränsland"; ett namn området fått genom sin position som buffert mellan Ryssland och västra Europa. När de baltiska före detta sovjetstaterna och tidigare sovjetiskt allierade länder i östra Europa blev medlemmar av EU och Nato, och knöt nära band med USA, kände sig den ryska ledningen inringad av potentiella fiender. Ukrainas samarbetsavtal med EU, som trädde i kraft 2017, har också framstått som ett hot mot rysk utrikeshandel.

Internationella domstolen (ICJ) i Haag kom 2024 fram till bland annat att Ryssland borde ha utrett anklagelser om ryskt stöd till separatisterna i öster (se Kalendarium). Ömsesidiga sanktioner har införts mellan Ukraina och Ryssland, såväl mot personer som mot företag och organisationer. Ukraina har också fört klagomål till Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Sedan invasionen 2022 pågår granskningar av kriget både även vid ICC och i FN:s människorättsråd. En arresteringsorder har utfärdats för president Putin, men förutsättningarna för att en rättslig prövning ska ske är små eftersom Ryssland inte godkänner ICC.

Konflikt om rysk gas

Ett återkommande tvistefrö är ryska gasleveranser till och genom Ukraina: en huvudledning genom landet förser många länder i Europa med rysk gas. Det gör gasfrågan till ett orosmoln oavsett om Ukraina är det land som köper gasen.

I Ukraina är gas av vitalt intresse för gruv- och metallindustrin. Ukraina betalade länge ett subventionerat pris för rysk gas. När de blev osams om priset, 2006, ströp ryska Gazprom tillförseln till Ukraina – varpå delar av centrala och södra Europa också blev utan gas, inklusive EU-länder som betalade fullt pris. En kompromiss nåddes, men 2009 var det dags igen; sydöstra Europa drabbades av gasbrist mitt i vintern.

Efter många turer slöts ett nytt prisavtal. Avtalet ansågs ofördelaktigt för Ukraina och ledde till fängelsestraff för dåvarande premiärministern Julia Tymosjenko. Trots att Ryssland signalerade förmånligare gaspriser i samband med avtalet om flottbasen Sevastopol (se ovan) jäste konflikten. På grund av koppling till globala energipriser fick ukrainarna betala mer för gas än många andra. Avtalet sade att landet måste betala för en viss mängd oavsett hur mycket som förbrukades.

Efter maktskiftet i Ukraina 2014 och konflikten om Krim använde Ryssland på nytt gasen som vapen och krävde högre pris under hot om strypta leveranser. Ukraina vände sig då till andra producenter och upphörde 2015 att köpa rysk gas.

Vid nyår 2019/2020 tillkom ett nytt avtal om transitgasen till Europa, samtidigt som man klarade ut förpliktelser mellan gasbolagen som slagits fast i skiljedomar. Emellertid har även Rysslands och Tysklands gemensamma projekt Nord Stream genom Östersjön oroat Ukraina, eftersom ledningar som möjliggör rysk gasexport på andra vägar leder till att Ukraina går miste om transitavgifter. Explosioner som skadade Nord Stream-ledningarna i Östersjön 2022 tillskrivs ett ukrainskt specialkommando av tyska källor som uttalat sig för för nyhetsmagasinet Der Spiegel. Inga bekräftelser finns från ukrainskt håll.

EU och Nato

Medan Ryssland vill ha Ukraina som buffert mot västalliansen Nato är detta att hamna mellan två starka militärmakter vad Ukraina har fruktat. 1994 var Ukraina det första landet inom den post-sovjetiska organisationen OSS, bestående av tidigare sovjetrepubliker, som anslöt sig till Natosamarbetet Partnerskap för fred (PFF). Inrikespolitisk oreda i Ukraina bidrog till att Nato inte gick vidare med en plan för fullt ukrainskt medlemskap.

Efter maktskiftet 2014 förnyade Ukraina sin ambition att gå med i Nato och inledde samarbete med utbildning, militärövningar, modernisering av kommunikationssystem och hjälp att bemöta fientliga attacker mot datasystem. Ukrainas parlament slopade landets officiella ställning som alliansfritt och president Petro Porosjenko utlovade en folkomröstning om Natomedlemskap. EU-parlamentet erkände 2014 Ukrainas rätt att ansöka om medlemskap i EU, men EU-kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker förutspådde 2016 att Ukraina knappast skulle kunna bli medlem i EU eller Nato på minst 20–25 år.

Donald Trumps tillträde som president i USA 2017 skapade oro i Ukraina på grund av hans uttalade skepsis mot Nato och antydningar om att USA inte självklart skulle komma till östeuropeiska länders räddning vid en kris. Hans varma ton mot den ryske presidenten Vladimir Putin spädde på oro för att Ukraina lämnas åt sitt öde, men Trump visade senare större intresse för Östeuropa (inte minst Polen som köpare av amerikansk energiexport). Med Joe Biden som president växte USA:s engagemang i Europa och Nato. USA:s militära stöd till Ukraina har ökat starkt under Bidens tid som president, trots inrikespolitiskt motstånd (se Kalendarium).

Rysslands anfall mot Ukraina 2022 nådde snabbt huvudstaden Kiev, men de ryska styrkorna lyckades inte inta staden. Foto: AP/TT

Krav från rysk sida om att Ukraina inte ska få bli medlem av Nato har avvisats av västländer med motiveringen att Ukraina har rätt att avgöra om landet vill ansöka om medlemskap.

Tyskland och Frankrike har tidigare medlat mellan Ukraina, Ryssland och de pro-ryska separatisterna i försök att nå vapenvila. En internationell observatörsstyrka sammansatt av OSSE har haft till uppgift att se till att beslut som fattas respekteras. Belarus (Vitryssland) var värdland för verksamheten. 2015 slöts ett avtal om vapenvila kallat Minsk II. När Volodymyr Zelenskyj blev president i Ukraina öppnades en dialog med Ryssland. Fångutväxlingar har skett, också under kriget sedan 2022, men ingen politisk lösning kring de ryskstödda enklaverna i östra Ukraina. Tvärtom stärkte Ryssland sitt grepp om Krimhalvön, bland annat genom genom ett brobygge och en ny järnväg.

Grannlandet Belarus har tydligt ställt sig på rysk sida. Anfallet mot Ukraina 2022 skedde delvis från belarusiskt område.

När Ryssland erkände de ryskorienterade separatisternas enklaver i östra Ukraina som självständiga republiker, vände sig Ukraina ännu tydligare västerut för stöd. Utökade sanktioner mot Ryssland, framför sådana som gör det svårare och dyrare att finansiera ett krig, kom snabbt på bordet. Ett EU-embargo mot ryskt kol tillkom, men stopp för ryska gasleveranser till Tyskland satt längre inne eftersom det också skulle slå mot Tysklands egen ekonomi. Tysklands ovilja att stoppa gasimporten väckte missnöje hos den ukrainska ledningen. Även Rysslands ingripande i Donbas innebär dock enligt tysk bedömning att Ryssland brutit mot två uppgörelser, nämligen Minskavtalen.

I Ukraina har man i minne hur det gick till när Georgien förlorade kontrollen över områden som dominerades av etniska ryssar eller ryssvänliga invånare 2008 (se Georgien: Modern historia). Ryssland delade frikostigt ut pass till dessa ryssar i förskingringen, varefter Kreml ansåg det påkallat att med militära medel beskydda sina medborgare i Georgien. Precis så har Ryssland sedan agerat i enklaver i Ukraina.

Tillsammans med Georgien, Azerbajdzjan och Moldavien ingår Ukraina i en organisation kallad Guam, som dock för en undanskymd tillvaro. Guams främsta syfte är att utveckla nya transportvägar för olja och gas utanför ryskt territorium.

Ukrainas medlemskap i OSS kan sägas ligga på is. Landet har aldrig formellt antagit organisationens stadgar.

Många länder utanför Europa har försökt gå balansgång mellan Rysslands och Ukrainas/västländers syn på kriget. I en omröstning i FN:s generalförsamling när det gått ett år sedan den ryska invasionen valde 22 medlemsländer i Afrikanska unionen (AU) att lägga ned sina röster och två (Eritrea och Mali) röstade emot en resolution. Det föranledde Ukrainas utrikesminister att besöka flera länder och kritisera neutraliteten. Han lyfte fram vad han beskrev som Rysslands måttliga intresse för humanitärt bistånd och investeringar i Afrika. Det upptrappade läge som rått i Mellanöstern sedan hösten 2023 väcker om möjligt mer oro i Ukraina, som befarar att det internationella intresset för vad som händer i den regionen ska dämpa engagemanget för Ukraina.

Försvar

Till följd av Rysslands anfallskrig har Ukrainas försvarsmakt genomgått stora förändringar. År 2018 slog Ukraina fast i lag att försvarsutgifterna måste uppgå till minst 5 procent av BNP men efter invasionen har försvarsutgifterna stigit högt över den nivån. I den budget som antogs hösten 2024 avsattes 60 procent av utgifterna för kommande år till försvar och säkerhet, vilket motsvarar en fjärdedel av BNP.

Före de senaste årens krig hade Ukraina en av Europas största försvarsmakter. 2013 beslutade regeringen att värnpliktsarmén skulle ersättas av en yrkesarmé, men allmän värnplikt för män återinfördes året därpå då Ryssland annekterade Krimhalvön och ryskstödda separatister gjorde uppror i öster. Det ukrainska försvaret var illa förberett för kriget som följde och fick till viss del förlita sig på frivilliga soldater, varav de flesta efter hand inlemmades i officiella försvarsstyrkor. Från 2014 bistod väst med militär träning av ukrainska soldater och USA skickade bland annat radarsystem samt patrullbåtar. Efter Rysslands fullskaliga invasion 2022 växte det amerikanska stödet lavinartat. Militärt bistånd från andra västländer har också ökat i omfattning.

Krigslagar råder i Ukraina sedan invasionen. Med stöd av krigslagarna har den ålder då män kan kallas in till aktiv krigstjänst sänkts från 27 år till 25 år. Inga män mellan 18 och 60 får lämna landet, och kvinnor i vissa yrken måste också vara tillgängliga för militärtjänst.

Vid tiden för invasionen var större delen av Ukrainas vapenarsenal och annan försvarsutrustning från sovjettiden. Efterhand har Ukraina fått tillgång till modernare vapen och försvarssystem från väst. Hjälpen från väst har bland annat omfattat stridsvagnar, bepansrade fordon, drönare, stridsflygplan, artilleri och luftförsvarssystem. Under 2023 fick Ukraina kryssningsrobotar och ballistiska missiler. Vapen med längre räckvidd kom från början med restriktioner och fick inte användas för att beskjuta mål längre in i Ryssland men i slutet av 2024 släppte omvärlden det kravet. Sverige har bistått Ukraina med bland annat pansarskott, luftvärnsvapen, sjömålsrobotar, terrängbilar och vinterutrustning för soldater.

Redan före kriget hade Ukraina en bred inhemsk försvarsindustri men den byggde på arv från sovjettiden. Med stöd från utlandet har försvarsindustrin stöpts om och en inhemsk produktion av drönare har inletts. Med egna drönare har Ukraina kunnat beskjuta mål i ryska gränsområden. Dönare har också skickats så långt bort som till Moskva.

Vid Sovjetunionens upplösning var en del av unionens kärnvapenarsenal placerad på ukrainsk mark. 1994 anslöt sig Ukraina till det internationella fördrag som ska hindra spridningen av kärnvapen och gick med på att överföra kärnvapnen till Ryssland. I gengäld lovade Ryssland att respektera Ukrainas självständighet och territoriella gränser. 1996 flyttades den sista kärnvapenstridsspetsen från Ukraina. Med stöd av bland andra USA och Ryssland gjorde sig Ukraina efter hand av med hela sitt lager av höganrikat uran.

LÄSTIPS – läs mer om Ukraina i UI:s webbtidning Utrikesmagasinet:
Ekocid kan bli nytt brott i internationell rätt (2024-02-02)
Ett år senare: ingen återvändo efter storinvasionen (2023-02-16)
USA:s stöd till Ukraina lär minska med tiden (2023-02-06)
Så kan Ryssland ställas till svars för krigsbrott  (2022-03-14)
Ickevåldsmotståndet som utmanar Putin(2022-03-09)
Kriget beror på Putins sjuka politiska fantasi (2022-02-25)

Om våra källor